Análisis estructural de la política exterior de Estados Unidos, 1998-2002. 'La burocracia de la política exterior
| Autor | María Catalina Monroy Hernández |
| Páginas | 189-224 |
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Capítulo 1.
ANÁLISIS ESTRUCTURAL DE LA POLÍTICA
EXTERIOR DE ESTADOS UNIDOS,
1998-2002.
“LA BUROCRACIA DE LA POLÍTICA
EXTERIOR”
Como se revisó en el segundo capítulo de la segunda
parte, el análisis de una política exterior cumple la
doble función de estudiar la situación interna del Estado
que formula y el contexto exterior interpretado por las
características del Estado al que se enfrenta la formulación
de la política, así como el escenario internacional en el que
actúan, interactúan y reaccionan ambos Estados, pues
no es viable interpretar una política exterior sin tener en
cuenta factores externos e internos o de unidad (estudio
del proceso de toma de decisiones; decisiones humanas)
como sugirió Elman (1996), quien resaltó la importancia y
utilidad de ampliar la capacidad de las teorías neorrealistas
para predecir cómo se comportan los Estados, teniendo en
cuenta sus composiciones internas y las intenciones, metas y
preferencias de los Estados hacia el mundo externo que los
rodea. De esta forma, se valida el valor de concebir y aplicar
una teoría de política exterior con base en elementos realistas.
Además de los factores internos, la aproximación rea-
spz{h" wlytp{py‹" huhspʻhy" ls" jvu{lʼ{v"lʼ{lyuv" kläupkv" tl-
diante la teoría de política internacional de Waltz (1996),
que ayudará a comprender cómo actúan e interactúan los
Estados al interior de un sistema internacional anárquico.
Para Waltz (1996):
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MARÍA CATALINA MONROY HERNÁN DEZ
La teoría (de política internacional) se basa en supuestos acerca de los Estados:
son actores unitarios con una única motivación: el deseo de sobrevivir. Una de
las principa les funciones de la teoría es, entonces, explicar cómo variaciones
en las condiciones externas de los Estados los empuja o hala en diversas direc-
ciones (p. 54, traducción propia).
Como ya se explicó, las políticas exteriores responden principalmente a
factores de seguridad o económicos, lo que exige la combinación de análisis
de variables externas e internas.
En el análisis se mencionó que el presidente es el principal tomador de
decisiones en política exterior. No obstante, de acuerdo con el enfoque del
realismo neoclásico, es necesario anotar que representa la cabeza líder del
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ca exterior. Por esto, al presidente le corresponde trabajar y negociar con dis-
tintas agencias y entidades burocráticas, una compleja labor que emprende,
especialmente ante el Congreso, quien se encarga de aprobar el presupuesto
para destinar la asistencia a otro país.
Jerel Rosati y Scott (2010), estudiosos de la política exterior de Estados
Unidos en T he politics of United States foreign policy, destacan la existencia de
“la complejidad de la burocracia en política exterior” (p. 96, traducción
propia), teniendo en cuenta factores de tamaño (cerca de cinco millones
de funcionarios); complejidad, debido a la presencia de múltiples subcul-
turas con d istintas metas y objetivos, considerando la autonomía propia
de la estructura organizacional y, como se vio en el segundo capítulo, la
situación de “doble nivel” o “interméstica” de la burocracia especializa-
da en política exterior, denominada por Rosati y Scott (2010) como “la
internacionalización de las burocracias domésticas” (p. 98), la cual ya no
solo cumple con las tradicionales funciones y objetivos liderados por, como
mencionaron Rosati y Scott (2010): el Departamento de Estado, el sector
militar y la comunidad de inteligencia, sino que ahora se involucra con
política interna en áreas como la economía, inmig ración, medioambiente,
transporte, comunicación, tecnología y narcóticos (p. 98). En palabras de
Rosati, la burocracia en política exterior posee “vida propia” (Rosati, oc-
tubre, 2011).
Como el sistema burocrático es complejo, el presidente, principal to-
mador de decisiones en política exterior, debe ceñirse a las siguientes tres
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Tomadores humanos de decisión Plan Colombia: una estr atégica política e xterior
de Estados Unidos
actividades para poder manejar la burocracia: a) tomar decisiones en torno
a la orientación de la política exterior, la agenda y el grado de involucra-
miento; b) nombrar a los funcionarios de la administración y c) organizar
el proceso de toma de decisión. Así mismo, señaló Rosati y Scott (2010),
debe realizar tres nombramientos clave en la formulación de la política
exterior: su equipo de colaboradores personales ( personal presidential staff ),
principales asesores de políticas (major policy advisers0" \" h" väjp hslz" kl" hs{v"
nivel responsables por otros departamentos y agencias ejecutivas (high-level
vmäjphsz" ylzwvuzhisl"mvy" v{oly"jhip ul{"k lwhy{tlu{z"huk"lʼjlj¦{p}l"hnlujp lz) (Rosati &
Scott, octubre de 2011, p. 100).
El FPE también está compuesto por lo que Rosati llamó “poderes invisi-
islz"jhwhjlz"kl"puå¦lujphy"ls"wyvjlzv"kl"{vth"kl"kljpzpvulz"kls"wylzpklu{l3"
jvtv"zlhs¿"ls" tvklsv"kls" ylhspztv" ulvjs‹zpjvA"puå¦lujph"kl" hj{vylz"pu{ly-
nos o societales, grupos de interés o grupos militares capaces de intervenir
o impactar los cálculos y/o valoración del líder o líderes del FPE frente a las
amenazas u oportunidades.
Aparte del FPE, ejecutivos de política exterior más cercanos al pre-
zpklu{l" x¦l" puå ¦lujphu" kpylj {htlu{l" ls" wyvjlzv" kl " {vth" kl" kljpzpvulz3"
Rosati y Scott (2010) resaltaron el rol de seis posiciones importantes de la
burocracia para la formulación de política exterior: el asesor en Seguridad
Nacional (national security adviser), el secretario de Estado, el secretario de
Defensa, el director de Inteligencia Central, el asistente especial del presi-
dente para asuntos económicos (national economic adviser) y el secretario del
Tesoro (p. 103).
Entonces, ¿cuándo cobra importancia un Estado de menor poder que
otro? “En el contexto multipolar, el defecto de un Estado cualquiera pone
en juego la seguridad del resto” (Linklater, 1995, p. 246, traducción propia),
lo que genera que un Estado decida con respecto al otro (overlay), dando
comienzo al proceso de análisis gubernamental de una teoría de política
exterior mas no de política internacional.
Por tanto, “Los intereses de Estados Unidos en Latinoamérica se han
concentrado históricamente en los temas que, acorde con la era, se conciben
como amenazas a la seguridad nacional de Estados Unidos […]” (Russell,
2003, p. 62, traducción propia) teniendo en cuenta que aquellos Estados,
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