Características y alternativas de la organización político-administrativa de Bogotá
| Autor | Naidú Duque Cante |
| Páginas | 297-332 |
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artículo de revisión
Características y alternativas de la organización político-administrativa de Bogotá*
Features and alternatives of the political and administrative order in Bogota
DOI: http://dx.doi.org/10.14482/dere.44.7186
Naidú Duque Cante**
Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano (Colombia)
*Este artículo es producto del proyecto de Investigación “Pertinencia del marco normativo para la planeación participativa en Bogotá”, el cual fue financiado en su totalidad por la Fundación Politécnico Grancolombiano Institución Universitaria.
** Administrador público y magíster en Administración Pública de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Profesora de planta de tiempo completo del Programa de Administración Pública de la Institución Universitaria Politécnico Grancolombiano.
Correspondencia: calle 57 n° 3-00 Este, Bogotá (Colombia). naduquec@poli.edu.co
REVISTA DE DERECHO
N.º 44, Barranquilla, 2015 ISSN: 0121-8697 (impreso) ISSN: 2145-9355 (on line)
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Resumen
Bogotá tiene un diseño normativo propio, distinto de las demás entidades territoriales en Colombia. Esto se debe a su carácter de capital de la república y del departamento de Cundinamarca y a sus complejidades socioeconómicas y físicas. Sin embargo, aunque este diseño es claro, en algunos aspectos existen imprecisiones en el uso del lenguaje que han conducido a una aplicación incompleta y a críticas y reclamaciones que desbordan tanto el modelo mismo como las opciones de configuración presentes en el marco institucional. Con el fin de dilucidar esta confusión, este artículo explora, por un lado, el diseño y, por otro, las particularidades de su aplicación. Asimismo, tomando en cuenta el debate, el marco normativo y las posibilidades de su reconfiguración, se describen las diferentes alternativas de rediseño para la ciudad a partir de los distintos fenómenos administrativos y de asociatividad territorial que forman parte de nuestro ordenamiento administrativo y de las experiencias de organización de algunas de las ciudades latinoamericanas más importantes.
Palabras clave: Bogotá, Distrito Capital, desconcentración, descentralización, área metropolitana.
Abstract
Bogotá has its own regulatory design, which is different from other territorial entities in Colombia. This is due to its character of Capital of the Republic and of the Cundinamarca Department, and its socio-economic and physical complexities. However, although this design is clear in some respects, there are inaccuracies in the use of language that have resulted in an incomplete application, as well as reviews and claims that exceed both the model itself, as to present configuration options under the institutional framework. To clarify this confusion, this paper explores both the design and the particular application. Also, taking into account the discussion, the institutional framework and the possibilities of its reconfiguration, this paper describes the redesign alternatives for the city, from different administrative phenomena and territorial organization that are part of our administrative system, and organization experiences of some of the most important Latin American cities.
Keywords: Bogota, Capital District, Deconcentration, Decentralization, Metropolitan Area.
Fecha de recepción: 10 de julio de 2014
Fecha de aceptación: 15 de septiembre de 2014
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CARACTERÍSTICAS Y ALTERNATIVAS DE LA ORGANIZACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ
INTRODUCCIÓN
Uno de los temas que más debate ha motivado sobre el Distrito Capital es la necesidad de configurar un modelo de ciudad bien estructurado y consolidado, en el que se defina, entre otros aspectos, de manera clara y coherente, el papel de las localidades.
En el debate político y académico se ha considerado de manera recurrente que el modelo existente está incompleto en su diseño o que su aplicación no es consecuente con lo que establece el marco constitucional y normativo que lo rige. Sin embargo, el principal obstáculo que impide tanto la orientación como la implementación de una correcta estructuración es la interpretación incorrecta de las localidades como sinónimo de descentralización territorial, confundiendo esta última con otros fenómenos administrativos como la desconcentración y la delegación.
Este error ha estado presente tanto en el marco normativo que rige la organización de la ciudad como en los diferentes proyectos políticos y administrativos propuestos por las autoridades ejecutivas distritales que la han gobernado desde la expedición de la actual Constitución. A su vez, este marco institucional contradictorio ha generado un sinfín de críticas y reflexiones, tanto en el plano político como académico, que erradamente reclaman la implementación de un modelo descentralizado que permita el desarrollo de capacidades de gestión autónoma por parte de las localidades. Esto sin considerar que la descentralización territorial no es un fenómeno viable en el interior de la ciudad, por lo menos en las condiciones actuales de nuestro diseño estatal.
Tomando en cuenta estos elementos, este artículo busca explicar tanto las características de la configuración actual de la ciudad, en relación con el lugar que ocupan las localidades en el mismo, como las posibilidades de rediseño que admitiría nuestro marco estatal. Para ello, la primera y segunda parte se ocupan de interpretar lo que establecen la Constitución y el régimen administrativo sobre la estructuración de la ciudad, poniendo de manifiesto los vicios e incoherencias de las normas y los efectos de su aplicación. La tercera parte presenta las posibles
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alternativas de rediseño a partir de los diferentes fenómenos administrativos y de asociatividad territorial que admite nuestro marco estatal, comparándolos con las experiencias de configuración de las ciudades de Santiago, Caracas, Ciudad de México, Quito y Buenos Aires.
DIVISIÓN TERRITORIAL DEL DISTRITO CAPITAL
Por ser la ciudad más importante del país, por su condición de capital de la república y del departamento de Cundinamarca, Bogotá se ha enfrentado a lo largo del tiempo a fuertes presiones de tipo económico, social y político que han contribuido a su acelerado proceso de complejización. Esto se evidencia en primera instancia en el crecimiento poblacional y del espacio físico del territorio urbano, que condujeron durante la segunda década del siglo XX a la anexión de varios de los municipios vecinos y su posterior conversión en localidades.
En la medida que esta dinámica de expansión urbana no se detiene, el fenómeno de la conurbación1y el constante estrechamiento de vínculos con los municipios vecinos se han mantenido constantes. Esto ha conducido a la reconsideración acerca de la definición de figuras de tipo administrativo que permitan coordinar de manera adecuada las diferentes interrelaciones físicas, económicas y sociales que se han generado entre estas entidades. De hecho, la influencia que ejerce el Distrito Capital sobre otras entidades territoriales ha trascendido de la órbita de lo municipal a departamentos vecinos como Tolima, Meta y Boyacá, con los que se intentó en el pasado la conformación de la denominada región Central. Este tipo de región, que fue considerada desde la Constitución de 1991, se formalizó como alternativa de asociatividad territorial mediante la reciente Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (Ley 1454 de 2011), que la denominó Región Administrativa y de Planificación Especial (RAPE).
1 “Fenómeno mediante el cual dos o más ciudades se integran dando lugar a una nueva territorialidad con dinámicas de interrelación social, cultural, económica, política, etc.” (Moreno, 2008, p. 1).
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CARACTERÍSTICAS Y ALTERNATIVAS DE LA ORGANIZACIÓN POLÍTICO-ADMINISTRATIVA DE BOGOTÁ
En su configuración interna Bogotá se caracteriza por contar con un número importante de localidades, cuyas dimensiones han permanecido prácticamente inalteradas desde 1954. Aunque el número de porciones territoriales en que se divide el Distrito ha tenido algunos cambios, el tamaño de las mismas, en términos proporcionales, ha sido similar a lo largo del tiempo2. Actualmente la ciudad cuenta con localidades cuya población no alcanza los cien mil habitantes, como es el caso de la Candelaria, y otras cuya población se acerca al millón de personas (localidades de Engativá, Suba y Kennedy). Esto ha dado lugar al planteamiento de diferentes propuestas políticas, que incluyen desde conformar cuatro grandes ciudades dentro de la ciudad hasta 70 localidades con un tamaño promedio de 100 000 habitantes (Secretaría Distrital de Gobierno, 2011).
Si bien el estatuto orgánico para la ciudad propuso una división del territorio en localidades tomando en cuenta las características socioeconómicas, en la actualidad las localidades son consideradas unidades de gestión que sirven de referente para los procesos policivos vecinales y la gestión de los presupuestos locales (Secretaría de Hacienda Distrital, 2006a). Por ello, y con el propósito de introducir mayores criterios de uniformidad en la distribución del territorio se crearon las Unidades de Planeamiento Zonal (UPZ), mediante las cuales se busca “definir y precisar el planeamiento del suelo urbano, respondiendo a la diná-mica productiva de la ciudad y a su inserción en el contexto regional” (artículo 49 del Decreto 469 de 2003).
Estas unidades, que se reconocen como zonas intermedias entre las localidades y los barrios, deben servir para garantizar...
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