Consideraciones de la Corte Constitucional acerca del principio de culpabilidad en el ámbito sancionador administrativo
| Autor | María Lourdes Ramírez Torrado |
| Cargo | Abogada |
| Páginas | 155-177 |
- Este artículo es resultado de la investigación doctoral "La potestad sancionadora de la administración", financiada con los recursos de la beca Desarrollo Profesoral de la Universidad del Norte.
María Lourdes Ramírez Torrado: Abogada. Candidata a doctora en Derecho Administrativo, Universidad Carlos III de Madrid; Magíster en Derechos Humanos por la Universidad Católica de Lovaina (Bélgica). Profesora investigadora, adscrita al Grupo de Investigación en Derecho y Ciencia Política (GIDECP), categoría B de Colciencias, de la Universidad del Norte. Dirección postal: Universidad del Norte, km 5, vía a Puerto Colombia, A.A. 1569, Barranquilla (Colombia).torrado@uninorte.edu.co
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Esta investigación presenta el desarrollo del principio de culpabilidad, dentro del contexto sancionador administrativo, en el seno de la Corte Constitucional colombiana durante el período comprendido entre 1991 y 2007. La finalidad principal de este estudio es establecer las directrices generales de este postulado en el ejercicio del ius puniendi de la Administración.
De igual manera, los objetivos de esta investigación son: determinar la posición mantenida por el máximo órgano constitucional en lo concerniente al postulado de culpabilidad; establecer qué tipo de culpa es la que se demanda para sancionar administrativamente a una persona; asimismo, conocer la principal diferencia en la aplicación del principio, objeto de análisis, en el campo penal y administrativo; y por último, identificar aquellas cuestiones derivadas del ejercicio del postulado que si bien no han sido abordadas por la Corte Constitucional, son necesarias para definir los pilares de la máxima.
Para el logro de estos objetivos se recurrió al análisis de las decisiones tomadas por la alta Corte durante el período señalado y a la doctrina internacional que se ha ocupado del postulado objeto de estas páginas.
El principio de culpabilidad tiene asiento expreso en la Constitución nacional. El artículo 29, por ejemplo, incluye no sólo la potestad sancionadora del Estado, sino que establece igualmente los principios que rigen las actuaciones penales y administrativas. Entre estos postulados, con piso constitucional, se encuentra el de culpabilidad, que se refiere a la exigencia de dolo o culpa del infractor para la imposición de una sanción.
La postura de la Corte Constitucional en relación con la aplicación de los principios del derecho penal al administrativo ha consistido en extender los postulados del primer orden al segundo, ya que el penal Page 156 fue primero en el tiempo, y por tanto su mayor nivel de desarrollo es incuestionado. Sin embargo, la aceptación de la aplicación de los principios de un campo a otro no implica que se haga de una forma automática y sin ningún tipo de consideraciones y matizaciones; por el contrario, ello demanda que se realice teniendo siempre en cuenta las divergencias que opera en cada sector1.
Esta demanda de una lectura no mecánica de los principios de orden penal al derecho administrativo, y en el caso concreto del principio de culpabilidad, tiene su origen en el hecho de que el derecho administrativo es el encargado de prevenir los ataques más leves a ciertos bienes jurídicos, mientras que el derecho penal se reserva para las agresiones más graves contra los mismos intereses jurídicos (Bajo y Bacigalupo, 2001). Como lo señala De Palma del Teso (1996), el objetivo del Derecho Administrativo Sancionador es la prevención de las conductas que ponen en peligro o lesionan los bienes jurídicos, para lo cual se da un paso atrás y se lleva más allá la prevención. Es decir, mientras que en el derecho administrativo se sancionan las conductas menos graves, que ponen en riesgo el respectivo bien, en el derecho penal se sancionan las conductas que dañan o afectan de una manera más gravosa el mismo bien jurídico. De lo que se colige que el derecho administrativo tiene una competencia anterior que el derecho penal, correspondiéndole a aquél una misión preventiva y disuasoria de la conducta del sujeto, pues de persistir en su actuación tendría que rendir cuentas no ya ante una autoridad administrativa sino también ante la justicia penal.
La divergencia entre uno y otro orden nos conecta con otra diferencia clara entre el injusto penal y el injusto administrativo en lo relativo al principio de culpabilidad. Nos referimos a que en materia administrativa la exigencia de culpa no debe ser leída como en el ámbito penal, donde las conductas dolosas reinan en la mayoría de los tipos penales. Así: Page 157
En el derecho penal, el ilícito doloso constituye la base por excelencia de las prohibiciones penales, mientras que el ilícito imprudente ocupa una posición subsidiaria respecto del primero. Existe dolo cuando existe voluntad para realizar el tipo antijurídico, por el contrario, en la imprudencia no concurre esa voluntad sino que la realización del hecho antijurídico deriva de la inobservancia del deber de cuidado personalmente exigible a su autor (Marina Jalvo, 1999, p. 22).
A diferencia de ello, en el derecho administrativo sancionador, la imprudencia es la protagonista2, porque como lo ha reseñado el Tribunal Supremo español,"la actividad infractora, en la materia que nos ocupa, puede ser cometida intencionalmente o por negligencia, que se da cuando el sujeto activo de la infracción actúa sin la debida precaución"3, que consiste en no hacer lo necesario para cumplir con un deber (Carretero y Carretero, 1995), y se caracteriza por la falta de voluntad de generar un resultado en concreto y la ausencia de diligencia para evitarlo4 (García Gómez, 2004); mientras que el dolo está relegado a un papel secundario (De Palma del Teso , 1996).
Pese a las divergencias que se derivan de la aplicación de los principios de uno a otro orden, por las características propias de ambos ámbitos, ello no impide que el concepto propio de culpabilidad no opere en el contexto administrativo, pues como lo dispone el artículo 29 de nuestra Constitución, la máxima de culpabilidad tiene plena vigencia en las actuaciones administrativas: "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. (...) Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable".
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De este modo, la culpabilidad se instituye como uno de los pilares sobre los que se debe fundamentar el ejercicio de la actividad sancionadora (C-226/1996;C-720/2006). Y asimismo, en un derecho fundamental garantizado por el Estado de derecho5. De manera para que nazca la responsabilidad administrativa es necesario que la infracción se haya realizado con dolo, o por lo menos con culpa o imprudencia (Gamero y Fernández, 2005), pues el principio de culpabilidad es una "pieza básica del ordenamiento punitivo" (Lozano Cutanda , 2003, p. 355). La Corte, refiriéndose al derecho disciplinario, exige la culpa para que opere el aparato sancionador de la Administración: "La jurisprudencia especializada reconoce que la regla general sancionatoria es el castigo de la culpa"(C-181/1996).
En definitiva, la culpa se erige como una condición para que pueda imponerse una sanción y junto a otras exigencias, como son: "la tipificación legal preexistente al acto que se imputa, (...) la manifestación clara de la antijuricidad del hecho y de la imputabilidad de la conducta"(C-690/1996).
Como se expondrá en los apartados siguientes, el principal interés de la Corte, respecto al principio de culpabilidad, ha sido el de determinar las excepciones de la aplicación de la máxima en la actividad sancionadora administrativa, haciendo referencia al ámbito cambiario y ciertos asuntos de relevancia tributaria, y no el de establecer unos parámetros claros de la aplicación de este principio en el contexto sancionador administrativo. Muestra de este panorama es la ausencia de pronunciamientos por Page 159 parte de la Corte en temas importantes como la exoneración de la responsabilidad en caso de fuerza mayor o caso fortuito, error, el análisis del principio en las personas jurídicas y la solidaridad.
El principal interés por parte de la Corte ha sido el análisis de la quiebra del postulado en materia sancionadora. Es decir, el establecimiento de los casos en que es viable la responsabilidad administrativa sin que concurra el elemento culposo. Para ello, la Corte ha establecido como regla general la aplicación del principio de culpabilidad en este ámbito y ha estudiado caso por caso los eventos en que es aceptable la exclusión de aquélla6.
A continuación se presentan las principales consideraciones del intérprete constitucional en relación con las modalidades de culpa: subjetiva y objetiva, en la actuación administrativa sancionadora.
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La Corte ha manifestado en reiteradas ocasiones, en relación con el ejercicio del ius puniendi del Estado, la demanda de la culpabilidad como elemento necesario que debe concurrir para la imposición de una sanción. La exigencia que la conducta sea culposa como presupuesto para la imposición de una sanción se debe a consideraciones de dignidad humana y de culpabilidad, contempladas en la Carta Magna (arts. 1º y...
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