Diálogo sin debate: la participación en los decretos de la Ley de Víctimas
| Autor | Julieta Lemaitre Ripoll |
| Cargo | Abogada Universidad de los Andes, M. A. Universidad de Nueva York, Doctorado en Derecho Universidad de Harvard |
| Páginas | 2-37 |
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“Venimos a hacer un diálogo, no un debate” les dice la funcionaria de mayor rango en la reunión y, por la forma de hablar, de Bogotá. El público al que se dirige son cerca de ochenta personas entre hombres y mujeres de diferentes edades, cuyas ropas y timidez en el espacio denotan su origen rural. Se trata de un grupo heterogéneo convocado por el gobierno nacional a Bogotá para hacer una socialización del decreto reglamentario de la Ley General de Víctimas: es el séptimo taller de este tipo, y congrega gente de Boyacá, Amazonas, Caquetá, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta y Vichada.
“Queremos hacer un diálogo constructivo, recibir sus sugerencias, sus inquietudes, pero no con la misma mentalidad que generó el problema, sino con mentalidad abierta”, insiste la funcionaria. Está de pie frente a una pantalla enorme donde aparecen los logos de las entidades gubernamentales. Su voz, a pesar del micrófono, se pierde en el auditorio y es difícil saber qué tanto la escuchan las personas invitadas, líderes en su mayoría de diversas organizaciones de base, y qué opinan de la invitación al diálogo “no a un debate.” Por lo pronto están ahí por cuenta del gobierno que las ha seleccionado, invitado y pagado pasajes, hotel y viáticos. Están ahí para participar.
Este artículo examina la forma como se dio la participación ciudadana en la reglamentación de la Ley de Víctimas (Ley 1448 de 2011), en el segundo semestre de 2011. Describe con detalle las dinámicas de los talleres de socialización de su decreto general reglamentario (Decreto 4800 de 2011) llamado “general”.1Además analiza la forma en que se dio la consulta de los decretos-ley para minorías étnicas, en especial el 4633 (indígenas) y el 4635 (afrocolombianos): ¿cómo se dio este proceso en la práctica?, ¿cuál fue el concepto de participación que estructuró los intercambios entre gobierno y víctimas?, ¿cuáles son sus aciertos, errores y limitaciones?
Estas preguntas tienen interés académico, pero también son relevantes para la práctica de las políticas públicas. La participación ciudadana en la elaboración de normas no es un proceso nuevo, sin embargo poco se ha escrito sobre ella en el país, y poco se ha pensado en relación con los procesos de justicia transicional que se implementan hoy. No obstante, esta participación es central tanto para el derecho administrativo como para la defensa de los derechos constitucionales. Además, la consulta previa a minorías étnicas, ordenada y defendida por la Corte Constitucional, presenta en la práctica enormes problemas que requieren un análisis que la relacione con debates más amplios sobre
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los fines y modos de la participación directa de los ciudadanos en las instancias de gobierno y en los proyectos de desarrollo.
La metodología utilizada en este artículo es la de estudio de caso, en concreto la recolección de suficiente material de diversas fuentes para reconstruir de forma detallada el caso en cues-tión: tanto la socialización del Decreto 4800 como la consulta de los decretos-ley 4633 y 4635 de 2011. Entre el material recogido para la reconstrucción es importante mencionar el trabajo de un equipo de tres estudiantes que realizaron sendos diarios de campo sobre algunos de estos procesos fuera de Bogotá (Berrío, 2011; Rubiano, 2011; Vargas, 2011). Además de las observaciones el estudio de caso se basa en entrevistas semiestructuradas y conversaciones informales realizadas por mí o por los estudiantes, a líderes indígenas, afrocolombianos, desplazados y funcionarios públicos, así como en la experiencia como integrante del equipo del Centro de Investigaciones Sociojurídicas (cijus) de la Universidad en la redacción de un borrador de los decretos 4633 y 4635.2El material mencionado se complementó con la creación de un archivo personal de numerosos documentos oficiales que dan cuenta del proceso de participación en la elaboración de los decretos, incluyendo las actas de la consulta indígena y la consulta afro, revisión de prensa y compilación de documentos del gobierno y de las organiza-ciones involucradas.3Por último, se revisó la incipiente literatura colombiana sobre consulta previa y Ley de Víctimas.
Este artículo describe el desarrollo de los talleres de participación y los analiza a partir de una tipología propia sobre los diferentes conceptos de participación en tensión en el desarrollo del proceso. Estos conceptos son: la participación como gobernanza, la participación como derecho y la participación como herramienta de transformación social. Cada uno de estos se explica y relaciona con las dinámicas de la reglamentación de la Ley 1448, para concluir que el gobierno estructuró los espacios de participación como procesos de gobernanza en los que escuchar la retroalimentación de los afectados por las decisiones gubernamentales se propone como parte del “buen gobierno”. Sin embargo, este concepto de participación no es siempre el mismo que tenían las organizaciones sociales, inspiradas en parte en el desarrollo del derecho constitucional a la participación y a la consulta previa (es decir, a ser efectivamente escuchadas), y en parte en una tradición latinoamericana de educación y empoderamiento popular. Esta diferencia explica las tensiones y dificultades que se describen y analizan en los siguientes apartes.
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“Ustedes tienen conocimiento que nosotros no; combinemos las dos miradas, creemos puntos de encuentro, esta es la oportunidad para construir juntos la ruta”, les dice la funcionaria que orientó uno de los talleres de socialización en Bogotá a los representantes de las víctimas. Luego les explica el orden del día: hay siete mesas temáticas, una por cada parte del decreto propuesto por el gobierno. En cada mesa temática hay un facilitador o facilitadora que explicará lo que dice el decreto, y un relator o relatora (“gracias al apoyo de cooperación; no son personas del gobierno, son pagadas por la cooperación”) que tomará nota de lo que dicen las personas para que todo quede en la memoria del taller. En cada mesa temática las personas tomarán turnos para hablar; los participantes deben rotar por todas las mesas temáticas: “la idea es que se generen muchas propuestas; es muy importante para nosotros poder recoger esa información.” Al día siguiente, los funcionarios presentarán los resultados de las mesas temáticas y se abrirá la discusión de todo el decreto en una plenaria.
El orden del día planteado por la funcionaria incluye la estructura básica de la participación propuesta por el gobierno tanto para la socialización del Decreto 4800 (general)4como para la consulta previa de los decretos-Ley 4633 y 4635: primero una presentación general, seguida de la división del grupo en mesas temáticas más pequeñas cada cual con una persona que hiciera la relatoría de lo sucedido, y para terminar una plenaria donde se presentaban los resultados de las mesas temáticas y se abría una discusión general. También fue parte de todo el proceso el viaje de los participantes a las ciudades, el traslado a sitios de reunión contratados por el gobierno nacional (como hoteles, centros de recreación y centros de reuniones) y el pago de viáticos y transporte. A pesar de la diferencia conceptual entre “consulta” para los representantes de los grupos étnicos y “socialización” para la población general, que se refleja en la forma como se crearon los espacios participativos, la metodología utilizada en las sesiones fue muy similar: presentación general, mesas de trabajo, recolección y sistematización de sugerencias.
El proceso de consulta se organizó desde Presidencia, con un apoyo financiero importante de la cooperación internacional. En todos los talleres la presentación inicial estaba a cargo de funcionarios jóvenes del Ministerio del Interior o de contratistas de este; de dependencias de la Presidencia, principalmente Acción Social (luego Unidad de Víctimas) o de la Unidad de Tierras del Ministerio de Agricultura, quienes a veces eran acompañados por líderes de organizacio-
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nes étnicas, y estos podían tener un mayor papel protagónico según el taller. Esta presencia reflejaba el papel más o menos importante de las diferentes organizaciones indígenas y afrocolombianas en la preparación del proceso de consulta, y no tenía un equivalente en la socialización del decreto general.
Para efecto de la sistematización, a todos los talleres asistían jóvenes que registraban el proceso en computadores portátiles. En principio esta sistematización, en especial la de la socialización del decreto general, permitía informar más adelante a cada uno de los participantes si sus propuestas habían sido aceptadas o no. Y, en los procesos de consulta, el gobierno tenía además la responsabilidad de asegurarse de que quedaran las correspondientes actas, que además debían ir firmadas por los líderes; sin embargo, las actas no siempre reflejan la discusión ni están firmadas por los asistentes.
Los talleres tenían dos razones de ser. La prime-ra, y quizá la más imperiosa, era la necesidad de hacer una consulta previa con los grupos indígenas, afrocolombianos y Rom del país, para evitar que la Ley 1448 fuera declarada inconstitucional.5El artículo 205 de la Ley 1448 prevé, para estos efectos, que el gobierno expediría unos decretos legislativos específicos para las minorías étnicas, y que estos debían ser consul-tados en un término de seis meses. La segunda razón de ser de este proceso era el interés del gobierno de recibir retroalimentación...
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