Los dilemas de la restitución de tierras en Colombia - Núm. 12-2, Diciembre 2010 - Estudios Socio-Jurídicos - Libros y Revistas - VLEX 306654110

Los dilemas de la restitución de tierras en Colombia

AutorRodrigo Uprimny-Yepes - Nelson Camilo Sánchez
CargoUniversidad Nacional de Colombia, Bogotá D. C., Colombia - Universidad de los Andes, Bogotá D. C., Colombia
Páginas305-342

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A pocos días de haber sido elegido, el actual presidente de la República, Juan Manuel Santos, sostuvo una controvertida reunión con Gustavo Petro, uno de los líderes del único partido de oposición. Al momento del encuentro, los principales medios y comentaristas políticos resaltaron con satisfacción el consenso entre oposición y gobierno hacia la despolarización política del país en torno a unos "temas fundamentales". El principal tema de acuerdo era la restitución de las tierras capturadas por las mafias a partir de la violencia y la intimidación.1

Esta inusitada alianza entre gobierno y oposición es una muestra más de que se ha desarrollado un aparente consenso nacional por la restitución de tierras despojadas.2 Nunca antes se había hablado, desde tan variados sectores, sobre la necesidad de avanzar en la restitución de los bienes de la población desplazada. Esto es una novedad, pues desde hacía ya varios lustros que el tema de la distribución y los usos de la tierra, así como de los conflictos agrarios, había salido de la agenda pública de discusión. Este consenso en torno a la restitución de tierras podría ser entonces indicativo de un fortalecimiento de la democracia en Colombia pues, finalmente, estaríamos enfrentando dos de los problemas más graves que nos aquejan: el desplazamiento masivo de personas y la distribución inicua de la tierra cultivable.

En este texto argumentaremos que si bien existen algunos encuentros estratégicos en el tema de tierras en distintos sectores de la sociedad, los cuales confluyen en el tema específico de la restitución, también existen diametrales desacuerdos sobre el tema. Estos disensos no han sido puestos de manera explícita en el debate, lo cual, a nuestro juicio, puede no sólo afectar la implementación efectiva del proceso de restitución de tierras despojadas, sino que además puede cerrar las puertas a la discusión democrática de los temas agrarios e impedir con ello un proceso de transición que busque la eliminación de los factores de inequidad que están en la base del conflicto social y armado.3

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Esquematizando y sistematizando el debate es posible distinguir dos visiones sobre los fines y los alcances de la restitución que son aparentemente compatibles, pero que en un análisis más profundo se revela que están en contradicción. Por un lado, están quienes abogan por lo que hemos denominado como la "restitución fina", y que aquí le llamaremos la "posición I" del debate. Sus defensores, en general, comparten una visión conservadora en términos políticos y una tendencia neoliberal conservadora u ortodoxa neoclásica en materias económicas. A partir de esta visión política y económica, la posición I respalda una política de restitución que se concentre en corregir la ilegalidad del despojo y aclarar los títulos y los derechos individuales sobre los bienes, lo cual serviría para dinamizar el mercado de tierras y dar vía libre a una política de desarrollo rural que modernice la producción agraria, con base, esencialmente, en la gran propiedad empresarial. Al otro lado del espectro se ubican los defensores de lo que llamaremos la "posición II", y son quienes pretenden una política de "restitución gruesa". La posición II ha sido generalmente defendida por organizaciones de víctimas, por sectores sociales y académicos más sensibles a políticas de redistribución de la propiedad de la tierra y al reconocimiento de los derechos de las víctimas, de la economía campesina y del papel del campesinado en la política y en la economía nacional. En consecuencia, la posición II promueve la adopción de una política de restitución que satisfaga los objetivos no sólo de justicia correctiva, sino además de reconocimiento y redistribución a favor del campesinado y las comunidades étnicas.4

En este artículo presentaremos estas posiciones e intentaremos explicar los orígenes de cada una de ellas, su justificación y sus propuestas en materia de restitución. Ello nos permitirá explicar por qué consideramos que existen disensos fuertes en el tema. A partir de esta explicación sostendremos la necesidad de reconocer y hacer explícitas estas divergencias. Con base en argumentos éticos, políticos y jurídicos, cerraremos el texto presentando nuestra posición en el debate y señalando alternativas para que este disenso no limite la posibilidad de un proceso de restitución efectivo.

Con este objetivo dividiremos el texto en cuatro partes. En la primera haremos un breve repaso de las medidas de política que nos permiten afirmar que el consenso aparente sobre restitución ha sobrepasado el ámbito de las

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buenas intenciones a iniciativas concretas para el desarrollo de un programa masivo de restitución. En la segunda mostraremos algunas reflexiones acerca de por qué existe este consenso. En la tercera esquematizaremos y explicaremos lo que consideramos son los disensos fundamentales. En la cuarta y última presentaremos nuestra posición al respecto y señalaremos brevemente algunas alternativas para continuar un debate que reconozca los disensos, pero que esté encaminado al establecimiento de instrumentos concretos para avanzar prontamente en la implementación de una política de restitución masiva.

1. ¿Por qué hablamos de consenso?

En los últimos años, el tema de la restitución de tierras no sólo ha sobresalido en la agenda pública, sino que además se ha trasladado a escenarios técnicos de formulación y diseño de políticas públicas. Así, al menos a partir de 2005, el Estado ha reconocido que tiene la obligación de realizar esfuerzos masivos para garantizar la restitución de bienes objeto de despojo. Sin embargo, entre el reconocimiento de dicha obligación y la consolidación de medidas efectivas ha habido un largo y difícil camino. En esta primera sección haremos una reconstrucción sintética de estas iniciativas y de su balance actual, lo cual nos permitirá reseñar las medidas que actualmente se llevan a cabo en materia de restitución de tierras y fundamentar por qué sostenemos que existe no sólo un consenso retórico, sino orientado a instrumentos concretos.

La Ley 387 de 1997 fue el primer instrumento normativo que reconoció el problema del desplazamiento forzado masivo y propuso algunos mecanismos para enfrentarlo. La misma ley, predecesora de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos (mejor conocidos como los "Principios Deng")5 preveía mecanismos tanto de atención humanitaria a víctimas del desplazamiento, como medidas para la protección jurídica de bienes usurpados. A pesar de ello, el Estado colombiano hizo muy poco para hacer efectivos los mecanismos dispuestos en dicha ley.6

Durante esta primera época, la política pública se concentró más en atender el desplazamiento como una catástrofe humanitaria, que en darle un enfoque de derechos humanos. Por ello, a pesar de que era ampliamente conocido en el país que el desplazamiento iba acompañado del despojo masivo

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de tierras y otros bienes, pocos esfuerzos se hicieron para hacer efectivas las medidas de protección establecidas en la Ley 387. De hecho, el primer decreto que reglamentó esta materia se dictó cuatro años después (Decreto 2007 de 2001), y sería sólo hasta 2003, fecha en que entró en funcionamiento el Proyecto de Protección de Tierras de Acción Social, en que se empezaron a adoptar medidas reales para implementarlo.

En 2004 el enfoque de la política dio un giro trascendental, a partir de dos situaciones. En primer lugar, debido a la intervención de la Corte Constitucional, en su trascendental sentencia T-025 de 2004, en la cual declaró el Estado de Cosas Inconstitucional respecto de la política de atención al desplazamiento y señaló, por primera vez, que los desplazados, en su calidad de víctimas de una grave violación a los derechos humanos, eran titulares de los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación. En segundo lugar, en ese mismo año se inició la discusión parlamentaria que concluyó con la expedición de la Ley 975 de 2005, mejor conocida como la "Ley de Justicia y Paz". Si bien esta ley tiene un alcance amplio, dirigido a facilitar la desmovilización de grupos armados, reconoce también los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparación de las víctimas de dichos grupos, incluidos los desplazados. Adicionalmente, la Ley 975 creó la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR) y le encargó que presentara al Gobierno un Programa de Restitución de Bienes (PRB), con el apoyo de las Comisiones Regionales de Restitución de Bienes (CRRB) y un Comité Técnico Especializado (CTE).

Para aquella época, las instituciones encargadas de conformar el CTE empezaron un tímido trabajo de coordinación para responder a la misión encomendada.7 El inicio fue lento, pues era la primera vez que estas entidades se reunían para trabajar de manera integral el tema de tierras y territorios desde el punto de vista de una política de reparaciones. El lenguaje de reparaciones, por ejemplo, resultaba novedoso para instituciones como el Incoder o el Banco Agrario, las cuales nunca habían pensado las políticas a su cargo con enfoque de derechos humanos, y menos en clave de restitución.

Paralelo al trabajo de la CNRR y el Comité Técnico, el Gobierno Nacional siguió respondiendo al seguimiento realizado por la Corte Constitucional a la sentencia T-025. No obstante, en no pocas ocasiones faltó

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una adecuada coordinación entre estos dos escenarios. Así, por un lado se hacía política para responder a la Corte, mientras que por el otro iba la CNRR con la...

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