La regulación agraria en Colombia o el eterno déjà vu hacia la concentración y el despojo: un análisis de las normas jurídicas colombianas sobre el agro (1991-2010) - Núm. 16-1, Enero 2014 - Estudios Socio-Jurídicos - Libros y Revistas - VLEX 492691414

La regulación agraria en Colombia o el eterno déjà vu hacia la concentración y el despojo: un análisis de las normas jurídicas colombianas sobre el agro (1991-2010)

AutorRocío Del Pilar Peña Huertas/María Mónica Parada Hernández/Santiago Zuleta Ríos
CargoDoctora en Derecho del Doctorado Nacional de las universidades Rosario, Javeriana y Externado de Colombia/Abogada de la Universidad del Rosario/Historiador de la Pontificia Universidad Javeriana
Páginas121-164

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Introducción

La regulación de los derechos de propiedad agraria en Colombia, que permita el acceso seguro a la tierra y que al mismo tiempo impida la concentración y el despojo1 es un tema no resuelto. Desde hace décadas el Estado ha expedido un abundante y variado número de normas,2 incluyendo leyes, decretos, sentencias de la Corte Constitucional, e incluso actos legislativos, los cuales constituyen un cuerpo importante de la legislación agraria vigente. Sin embargo, el marco jurídico no es suficiente: los procesos de concentración de la propiedad rural y despojo han acontecido en vigencia de un marco constitucional distinguido por su sesgo garantista.3La concentración de la propiedad rural alcanzó para el año 2009 un índice Gini de 0,86,4 uno de los más altos en el mundo. Tal índice de concentración evidencia que Colombia es uno de los países con mayor desigualdad y exclusión rural —no solo en América Latina sino en el mundo—. Además, en el período 1980-2010 la población desplazada fue despojada de aproximadamente 6,6 millones de hectáreas de tierra en el país (Garay et al., 2011, pp. 1-249).

Ante este escenario surgen varias preguntas: ¿por qué, en el marco de una constitución garantista y una abundante normatividad dirigida a la regulación, se ha profundizado el fenómeno de concentración y despojo de

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la tierra en las últimas décadas? ¿Existen elementos del régimen jurídico regulatorio y de las instituciones que lo componen que han permitido y fomentado la concentración y el despojo? Los fenómenos de la concentración y el despojo de la tierra no se pueden explicar únicamente desde la variable de la norma jurídica. Pero resulta importante entender que, si bien el carácter vinculante de las normas jurídicas se pone a prueba con la existencia de órdenes locales y actores no estatales que asumen las funciones del Estado, los órganos de ejecución y de control (en especial estos últimos) se apegan a lo que dicta la norma al momento de ejercer sus funciones. Además, la concentración y el despojo de la tierra se han materializado por vías legales o administrativas, donde los actores involucrados realizan una interpretación de la ley y aprovechan sus vacíos, para favorecer sus intereses,5 en este sentido, la propuesta de examinar cuáles son los factores jurídicos que inciden en la propiedad agraria y permiten las prácticas que producen la concentración y el despojo de la tierra.

Algunos analistas consideran que el problema de la concentración de la tierra no se evidencia en las normas promulgadas, sino en la aplicación de las mismas; así lo afirma, por ejemplo, el Informe de Desarrollo Humano 2011 cuando se refiere a que el despojo y el desplazamiento son la consecuencia de un proceso histórico en el que convergen, además de las políticas públicas, elementos como las fuerzas del mercado, la acción del narcotráfico, la actuación de grupos armados al margen de la ley (Pnud, s.f.). Por otra parte, Rubio sostiene que

El ordenamiento jurídico colombiano ha generado diversas y avanzadas medidas genéricas en torno a la protección de bienes inmuebles a favor de propietarios, poseedores, tenedores y ocupantes. No obstante, la ineficacia en su aplicación se evidencia en las múltiples limitaciones en el

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ejercicio de los derechos reales que enfrenta la población, en la pérdida de inmuebles y en las cifras que dan cuenta del número de condenados por el delito de desplazamiento forzado en Colombia (2004, p. 9).

Distanciándose de estas hipótesis, este artículo plantea que, en el período estudiado, el diseño institucional contenido en las normas jurídicas sobre propiedad agraria no busca la distribución de la tierra y que, por el contrario, incentiva o permite la concentración de la misma. Además, en materia de propiedad agraria, la Constitución, a pesar de su sesgo garantista y de haber cambiado un sinnúmero de estructuras sociales y políticas, en el tema de propiedad de la tierra conservó la estructura decimonónica y liberal clásica de los derechos de propiedad regulados en el Código Civil.

El presente artículo procura mostrar las formas en que las normas jurídicas expedidas entre 1991 y 2010 fomentan o permiten la concentración y el despojo de la propiedad rural. La delimitación temporal de las normas analizadas obedece a dos criterios básicos: el primero es que, con la Constitución de 1991, se pretendió hacer un cambio estructural al sistema jurídico colombiano, y el segundo, que en 2010 el gobierno nacional, en cabeza de Juan Manuel Santos, introduce el proyecto de Ley de Víctimas y Restitución de Tierras, hoy Ley 1448, que pretende cambiar la estructura de la política pública en materia de restitución de tierras. Por otra parte, el conjunto de normas escogidas corresponde a aquellas que reflejan la relación directa entre el ciudadano rural y la tierra, que definen las políticas públicas en el sector agrario y que indican cómo se entiende lo agrario desde lo público, qué actividades económicas se incentivan y qué tipo de desarrollo rural se promueve a través de estas.

En este orden de ideas, examinamos las normas a partir de las siguientes categorías de análisis: (i) la iniciativa de la ley, es decir, identificar qué actores se encuentran interesados en impulsar la promulgación de la norma y cuáles son los móviles que los llevan a coadyuvar en los procesos de creación, redacción o radicación de una ley; (ii) cabildeo o lobby que se refiere a los grupos sociales y las campañas que despliegan para lograr la aprobación de una ley ante instancias legislativas; la rae define el cabildeo como “Gestionar con actividad y maña para ganar voluntades en un cuerpo colegiado o corporación”; (iii) sujetos a quienes va dirigida, haciendo referencia a los receptores generales y específicos de la norma, es decir, quiénes son y

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cómo se benefician o perjudican los ciudadanos con la implementación de la misma; (iv) en general, las normas analizadas hablan de desarrollo, sin embargo, no hay una tendencia teórica que dé cuenta de lo que se considera desarrollo, en este sentido, se incluyen cuatro indicadores de lo que en este análisis consideramos debe incluir una norma para fomentar un desarrollo deseable: redistribución de activos rurales, fortalecimiento y presencia fuerte del Estado, igualdad material y cambios en la estructura de poder del gobierno en la gestión de los derechos de propiedad privada; y, por último, (v) el modelo de justicia, atendiendo a los axiomas sobre justicia que componen las normas o las pautas de conducta para que la sociedad conviva. Para este artículo, el análisis hace referencia al modelo de justicia distributiva (Bergsmo, Rodríguez Garavito, Kalmanovitz y Saffon, 2012), al modelo de justicia utilitarista (Mill, 1980) y al modelo de justicia social.

El análisis se divide en dos partes: la primera expone las bases jurídicas de la relación entre el Estado, los ciudadanos y la tierra, contenidas en la Constitución de 1991 y en las normas sobre propiedad consagradas en el Código Civil de 1887; la segunda presenta el análisis, a la luz de las categorías antes descritas, para dos tipos de normas promulgadas en el periodo 1991-2010. El primer conjunto de normas pone en marcha políticas públicas de desarrollo rural, el segundo instituye medidas excepcionales de protección a las víctimas del conflicto interno. Para terminar, se presentan algunas inferencias, en lugar de conclusiones, y el cuadro esquemático que permite visualizar el análisis aquí descrito.

I La Constitución de 1991, un intento garantista que olvidó a los campesinos

De acuerdo con M. Fioravanti, gracias a la divergencia entre Schmitt y Kelsen sobre la Constitución de Weimar surgieron dos concepciones alternativas de las constituciones democráticas en el siglo xx. La primera, defendida por Schmitt, considera que una constitución es democrática porque ha sido aceptada por el pueblo representado en el parlamento y que este es soberano, por lo que se constituye como una unidad política para decidir el futuro político de la sociedad. La segunda concepción, defendida por Kelsen, considera que la constitución es el cuerpo normativo

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dinámico y cambiante que permite desplegar el pluralismo en el parlamento y en el ejercicio de la justicia constitucional. Por su parte, el concepto de justicia constitucional debe ser entendido como un mecanismo garantista para evitar que se rompa el equilibrio en el ejercicio del poder (Fioravanti, 2001, pp. 159 y ss.).

La Constitución colombiana de 1991 es un ejemplo de la segunda tendencia, ya que contiene una larga lista de derechos que incluyen tanto los fundamentales como los sociales, económicos y culturales; pero no solo los enuncia, sino que desarrolla su contenido y, sobre todo, asigna al Estado la función de satisfacerlos (Noguera-Fernández Criado De Diego, 2011,
p. 29). En este sentido, nos encontramos con una Constitución altamente garantista que aspira a proteger los derechos individuales de sus asociados, sin olvidar los económicos, sociales y culturales.

La Carta Constitucional de Colombia de 1991 ha sido calificada (2011,
p. 29) como un proceso paradigmático en América Latina, al que le siguieron los procesos constitucionales de Venezuela, Ecuador y Bolivia, entre otros. Para muchos se puede hablar de neo constitucionalismo latinoamericano, de un nuevo modelo de constitución (2011, pp. 15-49) caracterizado por la introducción de una larga lista de derechos individuales6 y la consagración de acciones judiciales de...

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