Fallas del Gobierno en el desarrollo
| Autor | Anne O. Krueger/Carlos Andrés Delvasto |
| Cargo | Profesora de Economía Internacional en la Escuela de Estudios Internacionales Avanzados de la Universidad Johns Hopkins/Abogado |
| Páginas | 215-240 |
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Los primeros economistas que se dedicaron al desarrollo, en un comienzo, reconocieron el rol del Gobierno en la provisión de “bienes públicos” o “infraestructura” que facilitase el desarrollo económico. No obstante, muchos de los análisis se enfocaron en un segundo rol: consideraban que el Gobierno debería emprender actividades que compensasen las “fallas del mercado”. Estas eran consideradas muchísimo más extremas en países en desarrollo al punto de hacer que sus economías fuesen no solo diferentes en grado, sino en la clase de fallas de países industrializados. Se creería que las fallas del mercado eran el resultado de “rigideces estructurales”, entendidas estas últimas como una falta de respuesta al sistema de precios.1Se concluyó, por lo tanto, que los Gobiernos deberían tener un papel de liderazgo en la asignación de inversión, controlando los “puestos de mando” de la economía, y de otra manera interviniendo para compensar las fallas del mercado. Sin duda, algunos asociaron “economía del desarrollo” con una visión estructuralista y creyeron que la economía del desarrollo era diferente pues los mercados no funcionaban. Para una evaluación retrospectiva véase Hirschman (1981) y Rosenstein-Rodan (1984).
Que el énfasis en las fallas del mercado y en el rol del Gobierno solamente hubiese proveído una justificación ideológica para lo que en cualquier caso hubiese ocurrido, o que debido a estas creencias el Gobierno asumiera un papel central en la economía, no es una cuestión relevante. El hecho es que, durante la década de 1970 y a comienzos de los años 80, los Gobiernos en muchos países en desarrollo se encontraban atascados con políticas económicas que eran evidentemente inviables. Sin que importe si las fallas del mercado hubiesen existido o no, la mayoría de los expertos concluyeron que se habían presentado colosales fallas del Gobierno. En muchos países existen muy pocas dudas de que las fallas del Gobierno superaron significativamente a las fallas del mercado. (Por ejemplo, véase Banco Mundial, 1983a; Srinivasan, 1985).
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Se presentaron muchas fallas de omisión y de comisión. Las fallas por comisión incluían excepcionalmente la participación en empresas públicas de muy alto costo, dedicadas a diversas actividades manufactureras y económicas, no asociadas tradicionalmente al sector público. Ciertamente, entre estas se encontraban juntas de mercado; institutos y comisiones estatales encargadas de regular el mercado, que comúnmente se usaban en la distribución de ventajas anticompetitivas de tipo monopolistas y frecuentemente proveían elementos de producción (erráticamente, y en muchos casos, exageradamente subsidiados por no decir gratuitos) entre agricultores;2propiedad estatal de tiendas y supermercados para la distribución de alimentos y otros productos considerados como esenciales; operación de minas estatales; y otros tipos de actividades manufactureras.3A las empresas estatales se les concedieron derechos de monopolio para importar una gran variedad de mercancías; banca nacional y operaciones de seguros; e incluso hoteles de lujo que se encuentran dentro de empresas públicas. Adicionalmente, los programas de inversión del Gobierno fueron excesivamente ineficientes y derrochadores; los controles del Gobierno de actividades privadas fueron perversos y costosos; y los déficits del sector público, principalmente alimentados por déficits de empresas del sector público, excesivos programas de inversión y otros gastos gubernamentales, condujeron a niveles altos de inflación, con sus
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respectivas consecuencias en la asignación de recursos, comportamiento de ahorro y la asignación de inversión privada.
Complementando lo anterior, se presentaron fallas por omisión, tales como el deterioro de infraestructura en transporte y comunicaciones, ocasionando un aumento de los costos en actividades del sector público y privado; mantenimiento de una tasa de cambio fija nominal frente a una acelerada inflación doméstica, y reforzada por controles de cambio y licencias de importación; la existencia de tasas de interés nominal muy por debajo de la tasa de inflación, junto con el racionamiento de crédito para que los Gobiernos supervisasen la asignación de crédito entre demandantes; y fallas en el mantenimiento de la existente infraestructura.
Como resultado de estas fallas, a menudo surgió corrupción, caracterizada por ser a gran escala y visible. Posteriormente, la evidencia demostró que muchos de los programas y políticas que habían sido adoptados con el objetivo de ayudar a los pobres fueron desproporcionadamente benéficos hacia los miembros más poderosos e influyentes de la sociedad.4Todos estos fenómenos se presentaron en un contexto de perversa intervención del Gobierno en y sobre la actividad económica.5
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Las fallas de mercado siempre se han definido como presentes cuando las condiciones de un óptimo paretiano no son satisfechas en la manera en que un Gobierno actuando como guardián social, omnisciente, desinteresadamente, revierte esta circunstancia sin costo alguno. Una de las lecciones de la experiencia en el desarrollo es que los Gobiernos no son guardianes sociales6omniscientes y desinteresados y que las correcciones no son sin costo. No obstante, hay dos preguntas que surgen: ¿cuál es la situación contrafactual a las fallas del Gobierno, que en principio se definen como si fuesen equivalentes a los fallos de mercado?, y ¿es peor la falla del Gobierno que la falla del mercado?
Una definición natural, paralela a aquella de falla del mercado, sería la de utilizar como un ideal el cumplimiento de una situación de óptimo de Pareto en un determinado período de tiempo y a través de intervenciones que compensen cualquier desviación de las condiciones en que una solución de mercado sería óptima en sentido de Pareto. Las fallas del Gobierno serían entonces la suma de acciones y fallas al actuar que resultasen en una situación no tan óptima. Las dificultades con esa definición son obvias: todas las fallas del mercado sin corregir serían fallas del Gobierno y, adicionalmente, hay que considerar que la intervención del Gobierno llevaría a mayores desviaciones en el uso eficiente de recursos en comparación con los resultados arrojados por el mercado. No obstante, si se utilizara una definición más restringida de fallas del Gobierno, esas acciones en que el Gobierno produce resultados inferiores a los que se obtuviesen en situaciones de laissez faire tendrían dos grandes problemas: primero, en esta definición no existe distinción entre fallas del Gobierno al proveer bienes públicos, como el mantenimiento de la ley y orden, y acciones gubernamentales que lleven a mejores resultados privados de los esperados inicialmente. Segundo, lo contrafactual es empíricamente inobservable. Un pequeño ensayo como este no puede esperar abordar satisfactoriamente esta problemática. Sin embargo, hay que tener en mente esta cuestión a medida que el argumento se desarrolla.
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La segunda pregunta, ¿qué es peor: una falla del Gobierno o una falla del mercado?, es una pregunta inherentemente incontestable, especialmente en la ausencia de una definición satisfactoria de fallas del mercado. Si se utiliza como un estándar básico de un Gobierno exitoso el hecho de que sus políticas se reviertan en una satisfactoria tasa de crecimiento de estándares de vida en comparación con los recursos disponibles, al respecto existe alguna sugestiva evidencia empírica. Primero, no hay evidencia de una disminución de los estándares de vida en los países en desarrollo en años anteriores a 1950, un tiempo en que muchos de los observadores asocian con un periodo de laissez faire. No obstante, en muchos países africanos los estándares de vida han disminuido precipitadamente desde aquel entonces.7El siguiente periodo ha sido uno muy activo en intervención del Gobierno, y no existe ninguna razón obvia para la diferencia en el desempeño entre los dos períodos.
Es también muy sugestivo, pero no concluyente, que las tasas de ahorro en muchos países en desarrollo aumentaron levemente de 1950 a 1970, mientras que las tasas de crecimiento mostraron poca variación, o incluso cayeron. A manera de ejemplo, en India la tasa de ahorro, aumentó de 14 por ciento en 1960 a un 22 por ciento del producto nacional bruto en 1987, incluso con una tasa de ahorro que permaneció constante. En Nigeria, a pesar de que el precio del petróleo aumentó y se presentó un incremento en los niveles de las tasas de ahorro de un 12 a un 20 por ciento, solamente se experimentó un crecimiento en su producto interno bruto de un 1.1 por ciento durante el mismo periodo de tiempo. (Los números provienen del Banco Mundial, 1983b; 1989) Es ciertamente posible que mayores niveles de ahorro y de inversión se
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reviertan en tasas más rápidas de crecimiento. Esto no ocurrió del todo; existe evidencia que hace presumir que las políticas del Gobierno no promovieron del todo el crecimiento.
Esta experiencia ha provocado un gran número de preguntas interrelacionadas, las cuales pueden agruparse en cuatro categorías: 1) ¿Qué es el Gobierno? 2) ¿Cuál es la ventaja competitiva del Gobierno?
3) ¿Cuáles son las dinámicas de la intervención del Gobierno? 4) ¿Puede una teoría de comportamiento político ser formulada para que ayude en la explicación de cuándo y cómo evolucionarán alternativas políticas en la arena política?
Este ensayo examina escuetamente cada una de estas preguntas. Se enfoca primordialmente en asuntos relacionados con el comportamiento del Gobierno y su efecto en la actividad económica y el crecimiento económico en países en desarrollo. Por supuesto, la desilusión con el Gobierno no se limita a...
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