Finanzas y gestión pública local en Colombia: el caso de la Hacienda en el municipio de Medellin.
| Autor | Tobón, Alexander |
Local government and finance in Colombia: the case of the Treasury Office in Medellin
Finanças e gestão pública local na Colômbia: no caso das Finanças no município de Medellín
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Introducción
Es conocido por el Departamento Nacional de Planeación (DNP), que el desempeño fiscal del municipio de Medellín es uno de los mejores del país. La prueba de ello han sido los reconocimientos recientes de las calificadoras de riesgo y los rankings publicados por el DNP en los últimos años. En esencia, la administración municipal se muestra como una gran aprovechadora de los instrumentos generados a partir de la Ley 617 del Congreso (2000) sobre el ajuste fiscal y de la Ley 819 del Congreso (2003) sobre la responsabilidad fiscal, con el fin de encarar con eficiencia el proceso de descentralización administrativa.
El buen desempeño de las finanzas de Medellín no es solo el resultado de la gestión en materia de impuestos, sino también de otros ingresos y de la composición de los gastos. Ciertamente, los ingresos tributarios tienen que ver en gran medida con la propia gestión del municipio, pero los ingresos no tributarios, por ejemplo, aquellos que provienen vía transferencias, no son el resultado directo de la gestión municipal sino del desempeño de otras instituciones, o de cierta reglamentación, particularmente del Sistema General de Participaciones (SGP). Finalmente, es sobre los gastos sobre los que reposa la verdadera calidad de la gestión financiera, pues el municipio debe hacer frente a los gastos estructurales y a los gastos de inversión.
El objetivo de este artículo es realizar una evaluación de las finanzas públicas de Medellín a partir de dos instrumentos. El primero se construirá a partir de algunos indicadores muy simples que permiten contrastar los ingresos y los gastos de la ciudad en el agregado y en términos reales. El segundo instrumento es más elaborado, pues consiste en estimar los niveles de sensibilidad de los ingresos y los gastos respecto a sus determinantes. Esta información es, desde luego, complementaria del indicador sintético del DNP.
Para alcanzar este objetivo se divide el artículo en cuatro partes, incluyendo este primer apartado. Así, dentro del marco teórico, en el segundo apartado, se hace una presentación sintética de la estructura impositiva vigente en Medellín para entender el origen de los ingresos tributarios y se presentan los indicadores de desempeño fiscal, a través del establecimiento de cocientes entre los agregados de ingresos y gastos. En tercer lugar se presenta la metodología que incluye dos modelos econométricos que permiten medir la sensibilidad de los ingresos y gastos respecto a sus determinantes. En cuarto lugar, se muestran los resultados de los modelos y, finalmente, se incluyen las conclusiones y recomendaciones.
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Marco teórico
La teoría sobre descentralización fiscal es bastante amplia, no obstante existe un conjunto de argumentos o postulados comunes que hacen las veces de soporte o pilares de dicha teoría. En general, el presente documento se refiere a los postulados planteados, por ejemplo, por Musgrave (1992) donde se analizan las tres funciones básicas de la política pública de acuerdo con las fallas que presenta el mercado en la provisión de algunos servicios y en la redistribución de la renta (función de asignación, distribución y estabilización).
De otro lado, se tienen algunos de los teoremas <
> de la descentralización, en los cuales destacan dos importantes premisas. El primero, el teorema de Charles Tibout (2), conocido como < >, destaca la opción que tiene el consumidor de seleccionar aquel lugar de residencia que cuente con la estructura ingreso-gasto que mejor se adapte a sus preferencias, suponiendo la total movilidad de los ciudadanos dentro de una nación (López, 2004). En segundo lugar se tiene el teorema de la descentralización de Oates: <
> (Oates, 1972, p.59). En el caso de Colombia, el proceso de descentralización fiscal ha permitido alcanzar importantes metas. A través de dicho mecanismo, manifiesto en gran medida en la Ley 617 de 2000, ha sido posible reducir la deuda de los municipios colombianos, ajustar de forma eficiente los gastos corrientes a la evolución de los ingresos de libre destinación y reducir la dependencia de los recursos que son transferidos desde el orden nacional, entre otros logros más.
2.1. El sistema tributario en Medellín
Medellín tiene un sistema impositivo complejo que le asegura la obtención de recursos acorde a su tamaño y necesidades. En la actualidad la ciudad tiene vigentes 23 impuestos, 22 de los cuales están bajo la responsabilidad de la Subsecretaría de Rentas mientras que la Contribución por Valorización está a cargo de la Subsecretaría de Valorización. Para entender mejor la naturaleza de cada uno de estos gravámenes y la legislación que los reglamenta, es necesario agruparlos en cinco categorías, las cuales se definen de acuerdo a las actividades u objetos que los generan.
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Impuestos relacionados con la propiedad de inmuebles. En esta categoría se incluyen los impuestos de teléfono, de alumbrado público, participación de la plusvalía y el impuesto predial.
--Impuesto de teléfonos: es aquel que recae sobre cada línea de teléfono, sin tener en cuenta las extensiones internas con las que se cuenten. Este impuesto está autorizado por la Ordenanza 34 del Congreso (1914) y las Leyes 97 del Congreso (1913) y 84 del Congreso (1915).
--Impuesto de alumbrado público: este tributo se autorizó mediante la Ley 97 del Congreso (1913) y se cobra a los usuarios del servicio público domiciliario de energía eléctrica. Hace referencia al servicio de iluminación de los bienes de uso público y de aquellos espacios de libre movilidad tanto vehicular como peatonal.
--Contribución por plusvalía: resulta de conformidad con lo dispuesto en el artículo 82 de la Constitución Política y en la Ley 388 del Congreso (1997), según los cuales, las acciones urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano aumentan su aprovechamiento y por lo tanto, generan beneficios para los habitantes. En este sentido, las instituciones públicas tienen derecho a apropiarse de una parte de estos beneficios.
--Impuesto predial unificado: hace referencia a aquella renta municipal que grava los bienes inmuebles situados dentro del territorio del municipio de Medellín a través de la Ley 44 del Congreso (1990) y el Decreto 1421 del Congreso (1993). Se trata de una integración de los gravámenes del impuesto predial (regulado en el Código de Régimen Municipal), el impuesto de parque y arborización, el impuesto de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral. La tarifa de este tributo se aplica sobre la base gravable y oscila entre el cuatro y el treinta y tres por mil anual, según la destinación del inmueble.
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Impuestos relacionados con la construcción. En este grupo se ubican los siguientes impuestos:
--Impuesto de delineación urbana: tributo autorizado por las Leyes 97 del Congreso (1913), 84 del Congreso (1915), 72 del Congreso (1926), 89 del Congreso (1930), 79 del Congreso (1946), 33 del Congreso (1968), 9 del Congreso (1989) y el artículo 233 del Decreto 1333 del Congreso (1986). Este impuesto recae sobre la construcción, reparación, adición o modificación de cualquier clase de edificio.
--Tasa de nomenclatura: hace referencia al valor que deben pagar los usuarios por el servicio de asignación de la dirección a una unidad predial o también llamada destinación independiente. Este gravamen fue adoptado a través del Acuerdo Municipal 24 de 1983.
--Tasa de dibujo de vías obligadas: acogida mediante los Acuerdos Municipales 37 de 1981 y 58 de 1993, representa el recaudo por el dibujo de las vías obligadas que debe soportar un predio para su urbanización.
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Impuestos relacionados con los negocios. En este grupo se encuentran los siguientes ocho gravámenes:
--Impuesto de industria y comercio: autorizado por la Ley 14 del Congreso (1983) y el Decreto 1333 del Congreso (1986). Se trata de un gravamen obligatorio que recae sobre todas las actividades industriales, comerciales, financieras y de servicios que se realicen dentro de la potestad del municipio de Medellín, desarrolladas de forma permanente u ocasional. Es el impuesto más representativo dentro de la recaudación municipal y se liquida de acuerdo a los ingresos netos del contribuyente, obtenidos durante el año o período gravable. Para determinar la base gravable se hace la diferencia entre la totalidad de los ingresos ordinarios y extraordinarios, las deducciones y no sujeciones relativas a industria y comercio, beneficios tributarios y no sujeciones contempladas en los acuerdos y demás normas vigentes. La tabla 1 muestra los códigos y tarifas de la Industria y comercio establecidos en el municipio de Medellín.
--Impuesto de avisos y tableros: gravamen que deben pagar aquellas personas que, además de estar inscritas en la base de datos de los contribuyentes del impuesto de Industria y comercio tienen aviso en sus establecimientos, en un lugar visible sin importar si el establecimiento hace parte de un pasaje o centro comercial. Este tributo se encuentra autorizado por las Leyes 97 del Congreso (1913), 14 del Congreso (1983) y el Decreto 1333 del Congreso (1986).
--Impuesto de publicidad exterior visual: facultado por la Ley 140 del Congreso (1994). Es utilizado para gravar la publicidad masiva he cha por medio de mecanismos visuales como leyendas, inscripciones, dibujos, fotografías, entre otros similares, visibles desde las vías de uso público, bien sean peatonales o vehiculares, y que se encuentren ubicados o adheridos a cualquier estructura fija o móvil, que se integre física, visual, arquitectónica y estructuralmente en el elemento que los soporta, siempre y cuando tenga una dimensión igual o superior a ocho metros cuadrados.
--Impuesto de degüello de ganado menor: es un impuesto que se aplica al sacrifico de ganado menor (porcino...
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