La función ejecutiva
| Autor | Manuel Fernando Quinche Ramírez |
| Páginas | 459-563 |
Page 459
Capítulo XI.
La función ejecutiva
Page 460
Esta función ha sido genéricamente dispuesta en el artículo 115 de la Carta, para luego ser desarrollada en el Título VII de la Constitución, denominado “De la Rama Ejecutiva”, alrededor de la poderosa figura del Presidente de la República. La comprensión del artículo115 resulta decisiva, pues allí se coloca al Presidente como la figura central de la administración, se articula el concepto de Gobierno y se sugiere la posteriormente desarrollada división entre sector central y sector descentralizado. La norma básica establece:
Artículo 115. El Presidente de la República es Jefe de Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa.
El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamento administrativos.
El Presidente y el ministro o director de departamento correspondiente, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno (…)
Las gobernaciones y alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado, forman parte de la rama ejecutiva.
Como señala Brito, hay problemas de diseño en la configuración normativo-constitucional de la función ejecutiva, “en la medida en que la Constitución es parca en indicar la manera como debe funcionar la administración nacional, señalando básicamente la forma como se estructura la rama ejecutiva, la cual se considera que tiene asignada la función administrativa nacional”.559
Sin embargo, la totalidad de la estructura se hace depender de las facultades y funciones del Presidente de la República, fundadas en la distinción básica que se hace entre Gobierno y Administración, la que da paso a la distinción entre los actos de gobierno y los actos de administración, con consecuencias para el ejercicio de las competencias constitucionales, y en especial, para el ejercicio del control sobre dichos actos. Sobre el punto, operan básicamente dos tesis. La
559 Brito, Fernando. “La administración nacional en la Constitución colombiana”. En: Teoría de la organización administrativa colombiana. ESAP, Editorial Universidad del Rosario, Bogotá, 2005, página 72.
460
Page 461
Derecho Constitucional colombiano de la Carta de 1991 y sus reformas
primera de ellas, avala la distinción entre Gobierno y Administración, mientras que la segunda, sostenida por un sector de la doctrina, censura dicha distinción, por considerar que ella deriva en la evasión del control constitucional.
La Corte Constitucional, al plantear la distinción entre Gobierno y Administración, señala que
el gobierno es, ante todo, una estructura política, es decir, conlleva un manejo del poder político encaminado hacia los efectos sociales del nivel general. El Gobierno, pues, supone la sistematización de un programa político, así como la ejecución de los principios doctrinarios, mediante el uso del poder (…). En cambio, administración significa la ordenación técnica de los recursos existentes, con el fin de conformar un orden, que ya no es general, sino adecuado a las circunstancias concretas. Los criterios administrativos se subordinan a los criterios políticos, así como la parte se ordena al todo.560
No obstante, para un sector de la doctrina, si bien la distinción entre gobierno y administración resulta correcta al nivel analítico, no lo ha resultado del todo al nivel de los actos, pues la aceptación de la diferencia entre los actos políticos y los actos de administración del Presidente, ha conducido en la práctica, a afirmar que por su contenido, el acto político no puede ser objeto de control constitucional. Malagón señala, que la jurisprudencia francesa de 1815 elaboró “una doctrina artificial y sin sustento histórico”,561sobre “los actos políticos”, desarrollada luego en Francia por el Consejo de Estado, según la cual, los actos políticos del gobierno no tienen ni siquiera control de legalidad, idea esta que desafortunadamente fue adoptada por el constitucionalismo colombiano, impidiendo el control, sobre los estados de excepción y los tratados públicos, y que recién comenzó a ser removida bajo la Constitución de 1991.
560 Sentencia C-194 de 1994, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, consideración jurídica No. 2.1.
561 Malagón, Miguel. “Evolución del concepto y control del acto político o de gobierno”. En: Temas de Derecho Administrativo contemporáneo. Universidad del Rosario, Bogotá, 2005, página 276.
461
Page 462
Manuel Fernando Quinche Ramírez
A continuación se hace una presentación general de la función ejecutiva, tomando como referentes, el concepto de gobierno y la figura del Presidente de la República, para desde allí, describir el establecimiento y funciones de los órganos e instituciones que pertenecen tanto al sector central, como al descentralizado de la administración en Colombia.
1. El presidente de la República
En su trabajo sobre el poder presidencial en Colombia, Vazquez Carrizosa ofreció una certera semblanza de este funcionario:
América Latina se identifica políticamente con la institución presidencial y sería imposible concebirla sin la persona de un primer magistrado que tiene en sus manos la totalidad del poder nacional, designa y despide a sus ministros; es comandante del ejército y la marina, negocia los tratados públicos con otras naciones; nombra los enviados diplomáticos; sanciona las leyes y dicta reglamentos para aplicarlos, controla la deuda nacional, el presupuesto de gastos e ingresos y la riqueza nacional”,562
bajo cuya figura según el autor, se combinan los poderes del monarca hereditario, con las formas de la elección popular. Estas palabras, empleadas en 1977, en vigencia de la Constitución de 1886, tienen plena vigencia bajo la Carta de 1991, pues al igual que antes, la totalidad de los poderes públicos confluyen en la misma persona.
1.1. Caracterización y determinación genérica de las funciones del presidente
En el diseño normativo del poder presidencial en Colombia, resultan decisivos los artículos 188 y 189 de la Carta. Por el primero, se encumbra la persona del Presidente, hasta volverlo un símbolo nacional, y por el segundo, se reiteran las ya señaladas condiciones de jefe de Gobierno, jefe de Estado y suprema
562 Vázquez, Alfredo. El poder presidencial en Colombia. Enrique Dobry Editores, Bogotá, 1979, página 25.
462
Page 463
Derecho Constitucional colombiano de la Carta de 1991 y sus reformas
autoridad administrativa, para dar luego paso a un total de 28 funciones directas, que se integran con las también establecidas en los artículos 200 y 201 de la Constitución.
El enunciado del artículo 188, señala que el presidente “simboliza la unidad nacional” y agrega que al jurar la Constitución y la ley, se obliga a garantizar los derechos y libertades de los colombianos. Blasco desde la lectura de Pierce, presenta al símbolo junto a otras dos clases de signos, el índice y el icono, a efectos de explicar los componentes de la representación. Señala que “los índices representan objetos particulares (singulares) y los íconos cualidades, esto es, predicados. Pero los íconos son –o suelen ser- ejemplares o réplicas de símbolos, que son abstractos”.563En este sentido, los símbolos son representaciones abstractas de una realidad, a la que se le asocian rasgos de objetos particulares y cualidades de los mismos bajo la abstracción. Aplicado al caso, la figura del Presidente personificaría índices aún eventualmente difusos, como los de la unión de todos los colombianos, o los del ejercicio e institucionalidad de los poderes, bajo los rasgos específicos de la idiosincrasia nacional.
En el plano funcional como se dijo, los artículos 115 y 189 disponen que el Presidente sea jefe de Gobierno, jefe de Estado y suprema autoridad administrativa, para luego enunciar específicamente la numerosas funciones presidenciales, principalmente en los artículos 189, 200 y 201 de la Constitución. No hay en esas normas una caracterización específica de cada una de las funciones y por el contrario, en algunas de ellas confluirían simultáneamente varias calidades. Acerca del punto, la Corte en dos pronunciamientos, que continúan siendo referidos por fallos posteriores, las sentencia C-315 de 1995 y C-496 de 1998, señaló que ciertamente, el artículo 189 no determina la calidad en la que actúa el presidente al ejercitar las distintas funciones que le fueron atribuidas. No obstante, la corporación enunció una caracterización general de ellas, al señalar que
las funciones de Jefe de Estado son aquéllas que denotan de manera clara la voluntad de la Nación de conformar una unidad política propia, tales como
563 Blasco, Joseph y otros. Signo y pensamiento. Ariel Filosofía. Barcelona, 1999, página 75.
463
Page 464
Manuel Fernando Quinche Ramírez
las referidas a las relaciones internacionales. A su vez, las funciones que desempeña en su calidad de Jefe de Gobierno serían aquellas relacionadas con la fijación de políticas, de derroteros para la conducción del país, mientras que las cumplidas como Suprema Autoridad Administrativa son las dirigidas a mantener el funcionamiento normal de la administración pública,564
debiendo así los intérpretes, caracterizar específicamente cada una de las funciones y derivar las consecuencias de la caracterización.
1.2. El Departamento Administrativo de la Presidencia de la República
La Ley 489 de 1998 hace una doble presentación en el diseño de la Presidencia de la República. De un lado el artículo 38 de la ley, que al disponer la integración de la Rama Ejecutiva, señala que la primera entidad del sector central es la Presidencia de la República; y del otro lado, el inciso 2 del artículo 56, según el cual, “La Presidencia de la República estará integrada por el conjunto de servicios auxiliares del Presidente de la República y su régimen será el de un Departamento...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba