La función electoral - Derecho Constitucional Colombiano de la carta de 1991 y sus reformas - Libros y Revistas - VLEX 379100886

La función electoral

AutorManuel Fernando Quinche Ramírez
Páginas714-750

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Capítulo XIV.

La función electoral

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En el Título IX de la Constitución, artículos 258 a 266, bajo la denominación “De las elecciones y de la organización electoral” es desarrollado el tema de la función electoral, inicialmente presentado en el artículo 120 de la Carta. Colombia es un país en el que salvo precisos episodios, siempre ha habido elecciones. En este sentido, ha existido democracia en sentido formal. Más aún, el siglo XX colombiano da la impresión de un pasaje de gran estabilidad política y electoral, momentáneamente interrumpido por el Golpe de Estado del general Gustavo Rojas Pinilla en el año 1951. Es por lo mismo, que el estudio del régimen electoral colombiano, del sistema de partidos y de las autoridades electorales resulta decisivo al momento de hacer un balance de la democracia en Colombia, máxime si se tiene en cuenta el advenimiento de dos reformas estructurales recientes, la contenida en el Acto Legislativo No. 1 de 2003, también llamado de Reforma Política, y la contenida en el Acto Legislativo No 2 de 2004 sobre reelección presidencial.

Para desarrollar el tema del diseño y ejercicio de la función electoral dispuesta en la Constitución, se trabaja este capítulo de la siguiente forma: en primer lugar se hace una presentación general del régimen de los partidos políticos en Colombia, haciendo énfasis en las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo No. 1 de 2003 (i), para luego trabajar el tema del sistema electoral, sus instituciones, metodologías y procedimientos (ii). En tercer lugar, se aborda el tema del funcionamiento del Congreso, como sede de la actividad partidista más que de la actividad legislativa (iii), cerrándose el capítulo con la consideración de las autoridades electorales en el sistema colombiano (iv).

1. El régimen de los partidos en la Constitución

La noción general de partido político, lo suele entender como una cierta institución que canaliza las expectativas de los electores y los ciudadanos. De esta manera, los ciudadanos pertenecerían a los partidos y entrarían a votar por sus candidatos, a efectos de materializar la representación. En el sistema colombiano, la institucionalización político-electoral se desarrolla desde dos organizaciones, los partidos y los movimientos políticos, siendo estos definidos por el artículo 130 de 1994, Estatutaria de los partidos políticos, en los siguientes términos:

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Artículo 2. Los partidos son instituciones permanentes que reflejan el pluralismo político, promueven y encauzan la participación de los ciudadanos y contribuyen a la formación y manifestación de la voluntad popular, con el objeto de acceder al poder a los cargos de elección popular y de influir en las decisiones políticas y democráticas de la Nación.

Los movimientos políticos con asociaciones de ciudadanos constituidas libremente para influir en la formación de la voluntad política o para participar en las elecciones.

Los partidos y movimientos políticos constituidos con el lleno de todos los requisitos constitucionales y legales tendrán personería jurídica.

Comoquiera que el régimen de partidos establecido en la Constitución de 1991 experimentó modificaciones con ocasión del Acto Legislativo No. 1 de 2003, se hace necesario precisar las modificaciones respecto de los siguientes puntos: mostrar los que fueron los rasgos determinantes de los partidos políticos en Colombia (i), para luego poner de presente las modificaciones introducidas por la reforma política en la conformación y reconocimiento de los partidos políticos (ii) y evidenciar las consecuencias de la modificación normativa introducida (iii).

1.1. La fragmentación como un rasgo determinante de los partidos en Colombia
En el más consistente de los estudios hechos en el país acerca de los partidos políticos en Colombia, con gran realismo Gutiérrez Sanín al hacer el balance de su trabajo, señala los tres grandes territorios en los que se ha desenvuelto la práctica partidista en Colombia en las últimas décadas. “Primero, la fragmentación (en estricto, la hiperfragmentación) electoral. Segundo, la criminalización de las prácticas políticas. Tercero, la estructura interna (o falta de ella) de los tradicionales”.860Sin embargo, en el momento de las reformas normativas, el tema de lo que Gutiérrez denomina la criminalización, así como el tema del fortalecimiento de la estructura interna de los partidos resulta ausente, introduciéndose

860 Gutierrez Sanín Francisco. ¿Lo que el viento se llevó? Partidos políticos y democracia en Colombia 1958 – 2002. Grupo Editorial Norma, Bogotá, 2007, página 459.

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modificaciones tan solo en lo que ha tenido que ver con la “fragmentación” partidista. En virtud de esta última, los partidos políticos en Colombia no se han ofrecido a su electorado como una organización consistente, sino que por el contrario, parecía como una entidad que ofrecía a su elector una gran cantidad de listas, de liderazgos personalistas, las que una vez pasado el proceso de elección, se organizaban en coaliciones postelectorales. El partido entonces operaba como la suma de una gran cantidad de facciones, que utilizaban el mismo nombre o la misma enseña partidista, todo lo cual traía como consecuencia, que las facciones resultaban ser las unidades de institucionalización del partido, sin que resultare posible someterlas a las reglas de disciplina del partido.

Este rasgo de fragmentación vino unido con otro, al que se denominó “personalismo”, en virtud del cual, los electores, al momento de votar, inclinaban sus preferencias más por el líder personal, el “cacique” o el “Barón electoral”, que por el partido mismo, situación esta que en el caso concreto del Partido Liberal después de 1991, hizo que pasara a ser “un conglomerado de pequeños átomos, una nube compuesta por microempresas electorales (…) en donde es difícil discernir algún tipo de orden”861y que con ajustes se repitió para el Partido Conservador, hasta el punto de presentar una gran proliferación de listas y de candidatos regionales y locales, que bajo la fórmula del “aval” competían por los residuos de los votos. Adicionalmente al personalismo, debe ser agregado un fenómeno adicional, el “multipartidismo”, que consistió en la multiplicación de las listas de los partidos, que concurrían a las elecciones en busca de un escaño. Para el efecto, baste simplemente considerar el cuadro de partidos, movimientos, coaliciones y número de avales expedidos para conformar la lista de candidatos para el Senado de la República en el año 1998, que registró un total de 80 partidos, movimientos y agrupaciones, a su vez fragmentadas en diversas listas, bajo la modalidad de avales, para un total de 319 listas, que fueron a disputar 100 curules.862861 Pachón, Mónica. “Congreso y partidos políticos”. En: Fortalezas de Colombia. Fernando Cepeda Ulloa (Editor). Ariel, Bogotá, 2004, páginas 87 a 104.

862 Sobre el punto ver la explicación y el cuadro comparativo de listas de partidos inscritas para las elecciones al Senado de la República en el año 1998 en Pizarro, Eduardo. “La atomización partidista en Colombia: el fenómeno de las microempresas electorales”. En: Degradación o cambio: evaluación del sistema político colombiano. Norma, IEPRI, Bogotá, 2000, páginas 396 y 397.

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De esta manera, la fragmentación, el personalismo y el multipartidismo resultaban ser una de las evidencias más fuertes de los defectos del sistema de partidos en Colombia. Justamente en la intención de atacar tal estado de cosas, que era tan sólo una de las fallas estructurales del sistema de partidos en Colombia, fue adelantada la Reforma Política del año 2003.

1.2. Las nuevas reglas sobre conformación y reconocimiento de los partidos políticos

De acuerdo con la exposición de motivos dispuesta en el proyecto de acto legislativo sobre la reforma política del año 2003, se buscaba con ella fortalecer la institucionalidad de los partidos, endureciendo los requisitos necesarios para el otorgamiento de las personerías jurídicas, introduciendo el régimen de bancadas, prohibiendo la doble afiliación, introduciendo la regla de la lista y el candidato único partidista, a la vez que propugnando por un régimen de democratización interna. Expedida la reforma y eventualmente solucionados los defectos estructurales de la fragmentación, el personalismo y el multipartidismo, Reyes hizo un balance del panorama del sistema de partidos posterior al Acto Legislativo No. 1 de 2003, en lo referido específicamente a la modificación del artículo 107 de la Constitución Política que ofrece las siguientes características:863a) La reiteración de la garantía del derecho fundamental de todo ciudadano a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, que no es más que la repetición de uno de los contenidos del artículo 40 de la Constitución Política.

b) La prohibición de la doble militancia política, que para Reyes es tan sólo aplicable a los candidatos y no a los electores.

c) El principio constitucional de la democracia interna de los partidos y movimientos políticos.

d) La financiación de las consultas populares internas de los partidos y movimientos políticos.

863 Reyes, Guillermo. Tratado de derecho electoral. El nuevo orden político y electoral en Colombia. Legis, Bogotá, 2004, página 5.

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e) La prohibición de la trashumancia partidista, al impedir la inscripción en un partido, tras haber participado en las consultas de otro, durante la misma elección.

Dentro de este panorama y en lo que se refiere a la conformación de los partidos políticos y el otorgamiento de las personerías jurídicas, la modificación capital fue la introducida en el artículo 108 de la Carta. La norma...

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