Historias de origen del Plan Colombia - Sección III. A qué nos referimos cuando hablamos del plan Colombia - Drogas, bandidos y diplomáticos: formulación de política pública de Estados Unidos hacia Colombia - Libros y Revistas - VLEX 648837865

Historias de origen del Plan Colombia

AutorWinifred Tate
Páginas165-196
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Capítulo 5
Historias de origen del Plan Colombia
En su momento, el debate alrededor del paquete de ayuda propuesto por Estados
Unidos se centró en gran medida en las intenciones ‘reales’ de los formuladores de
política pública, ya fuera que con la ayuda se buscara combatir las drogas (a través
del apoyo a las operaciones antinarcóticas) o a las guerrillas (a través del apoyo a las
operaciones contrainsurgentes). Mi argumento central es que fue precisamente esta
ambigüedad estratégica la que permitió que las diversas alianzas institucionales se
unieran en apoyo a la ayuda militar. En este capítulo, saco a ote las múltiples
historias de origen del paquete de ayuda, incluyendo los detalles técnicos de
producción, tales como el idioma en el cual fue escrito y las apuestas políticas en
estos debates sobre quién se podría atribuir el crédito y a quién se le podría echar
la culpa. Mi propósito no es el de establecer un único recuento denitivo, sino
el de presentar las múltiples maneras en las que los debates de política se vuelven
sitios para que se hagan diferentes reclamos políticos mediante la enunciación
de las historias de origen. Los funcionarios que entrevisté vieron surgir el Plan
Colombia a partir de una gama de prioridades de política: una política antinarcó-
ticos dentro de Estados Unidos que buscaba abordar la crisis moral del gobierno
Clinton, una política para apoyar las negociaciones de paz con la guerrilla, una
política contrainsurgente que buscaba fortalecer la fuerza pública y una política
de desarrollo económico que estimulara el desarrollo en regiones apartadas. Estas
historias de origen fueron producidas por actores con distintos posicionamien-
tos institucionales y revelan una serie de lógicas burocráticas dirigidas a apoyar el
paquete de ayuda predominantemente militar que se presentaba como producto
de un amplio consenso político. Esta historia se formuló como Plan Colombia y
fue descrita en los documentos y declaraciones ociales de Estados Unidos como
“la estrategia integrada [del gobierno colombiano] para afrontar los desafíos más
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Drogas, bandidos y diplomáticos: formulación de política pública de Estados Unidos hacia Colombia
apremiantes que enfrenta Colombia hoy, como son promover el proceso de paz,
combatir la industria de narcóticos, revivir la economía colombiana y fortalecer
los pilares democráticos de la sociedad colombiana”.1
David Mosse argumenta que las políticas públicas no establecen prácticas de
ejecución, sino lo inverso: las políticas se producen a través de la práctica de ejecu-
ción de los programas (Mosse, 2004, 2007). Además, propone que la etnografía les
permite a los investigadores escapar de una dicotomía analítica común: la visión
instrumental de la política como una manera racional de solucionar un problema,
o la visión crítica que ve la política pública ocial como un discurso racionalizador
que encubre los propósitos ocultos del poder burocrático, cuyo fracaso es evidente.
Ninguna de estas aproximaciones captura lo que se puede entender etnográcamente,
es decir que la política pública funciona fundamentalmente para movilizar y mantener
el apoyo político, esto es, para legitimar prácticas existentes antes que para originar
nuevas prácticas (Mosse, 2004, p. 11). Las ideas sobre política pública son más im-
portantes por la manera como reúnen diferentes actores y por las alianzas, coaliciones
y relaciones que permiten, que por lo que dicen. En este capítulo, argumento que
una serie de intereses institucionales e individuales agrupados en conguraciones
y alianzas particulares produce una multiplicidad de narrativas de política pública
que permiten que los programas y su nanciación avancen según diseños especícos.
Sin embargo, esta ambigüedad estratégica no abarca todas las visiones po-
líticas. En el caso del Plan Colombia, las narrativas de política pública debieron
ajustarse a la lógica organizativa central de la política exterior de Estados Unidos.
La militarización fue un principio organizacional central que se hizo presente en
todas estas historias de origen. El incremento de la ayuda militar que posibilitaba
la expansión de los ya de por sí crecientes programas militares, tales como los ba-
tallones antinarcóticos establecidos en 1998, fue ampliamente promovido como
una solución política para esta serie de problemas diferentes. Por otra parte, se
descartaban narrativas y maneras alternativas de caracterizar los problemas que,
por consiguiente, pudieran llevar a una formulación de política pública distinta.
En su esencia, las historias sobre el origen del Plan Colombia son narrativas
sobre cómo mundos sociales y eventos particulares se convierten en problemas
que deben resolverse a través de la intervención de políticas públicas, aquello que
Susan Greenhalgh llama la problematización de la política pública. Las historias
1 Plan Colombia Fact Sheet, Bureau of Western Hemisphere Aairs, Washington, D.C., 14 de marzo,
2001.
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Historias de origen del Plan Colombia
de origen revelan las maneras en que la formulación de política pública se enmar-
ca, al examinar la disponibilidad de ciertas narrativas para explicar problemas y
naturalizar determinadas políticas como razonables e inevitables. Las teorías de
alineación de trama o del encuadre (theories of ame alignment), que examinan
cómo las representaciones de asuntos y eventos movilizan el apoyo de ciertos ti-
pos de políticas, son herramientas analíticas importantes para entender el trabajo
de las organizaciones que representan el movimiento social.2 Las historias sobre
el origen de la política pública funcionan como procesos que “nombran, culpan
y reclaman”, en los que situaciones especícas se categorizan como problemas, se
establece la responsabilidad y se moviliza la acción (Felstiner et al., 1980). En estas
narrativas, la política pública funciona para galvanizar y mantener el apoyo polí-
tico, legitimando prácticas existentes en vez de dar pautas para nuevos regímenes
institucionales (Mosse, 2004). El verdadero valor político de estas historias es
cómo reúnen a diferentes actores y producen relaciones que se denen a través de
alianzas, coaliciones y consenso.
El Plan Colombia le da vida al cliché de Washington que dice que el éxito tiene
muchos padres y el fracaso es huérfano. Múltiples funcionarios de alto nivel alega-
ron poseer la servilleta de coctel donde hicieron el primer boceto del paquete de
ayuda, ya sea en un vuelo a casa después de una misión a Colombia para recolectar
datos, en una ocina de atrás de la Embajada colombiana en Washington o en algún
otro cubículo en esta ciudad. Estas historias de origen introducen agencia —tanto
individual como institucional— a los informes de política pública que a menudo
se escriben en voz pasiva, como un resultado generalizado de fuerzas políticas
amorfas. Además, resaltan las acciones de personas especícas y de conguraciones
burocráticas particulares en la producción de políticas y programas, y revelan las
múltiples agendas institucionales, así como las lógicas culturales que se utilizan
para moldear la política pública con grados de éxito diferenciado, proveyendo
una pequeña ventana a las disputas que toman lugar dentro de lugares cerrados de
formulación de la política. Estas narrativas pueden develar las agendas, intereses
y relaciones institucionales que no guran en los informes ociales de la política
2 Para profundizar en la teoría de alineación de trama, o del encuadre (ame alignment theory), ver
Snow et al. (1986) y Benford y Snow (2000). Para un ejemplo de un estudio de caso de encuadres
usados para expresar alternativas especícas de política exterior, ver Smith (1996, pp. 231-79). Esta
teoría fue desarrollada como un puente entre las visiones sociopsicológicas sobre la movilización de
recursos, con base en el ‘encuadre’ de Erving Goman, que funciona para organizar la experiencia y
guiar la acción.

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