Análisis comparativo de los diseños institucionales que regulan la participación de las víctimas en Colombia: antes y después de la Ley 1448 de 2012
| Autor | Jenniffer Vargas Reina |
| Cargo | Mágister en Estudios Políticos de la Universidad Nacional de Colombia |
| Páginas | 165-205 |
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¿Los diseños institucionales que regulan la participación de las víctimas favorecen su incidencia política?, ¿cuáles factores limitan dicha incidencia en espacios de diálogo con el Estado? Este artículo responde estas dos preguntas a través de un análisis comparativo de los diseños institucionales que regulan la participación de las víctimas en Colombia antes y después de la Ley 1448 (2012).
La participación de las víctimas en el diseño, ejecución y seguimiento de la política pública es un tema fundamental, no solo para ellas y sus organizaciones, sino para la sociedad y el Estado por varias razones: 1. Porque a través de la participación, los ciudadanos tienen la expectativa de ser reconocidos como interlocutores válidos, capaces de incidir en la definición de su destino colectivo y en la forma en que el Estado responde a esta compleja y masiva violación de derechos de más de seis millones de colombianos víctimas en el marco del conflicto armado. 2. Porque para el Estado y la sociedad es imperativo conocer y establecer la magnitud, las dinámicas, los impactos y las respuestas a esa masiva violencia teniendo como base la voz de las víctimas. 3. Porque la construcción de una paz es-table y duradera implica la garantía de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, y estos solo pueden llevarse a cabo con su participación real y efectiva.
No obstante su vital importancia, el tema de la participación de las víctimas en espacios creados por el Estado ha sido poco estudiado por la academia colombiana. Si bien la expedición de la Ley de Reparación a Víctimas y Restitución de Tierras, Ley 1448 (2011), es muy reciente, este sistema de participación creado por el Estado tiene sus raíces en el año 2004, momento en el que la Corte Constitucional declaró un estado de cosas inconstitucional (Sentencia T-025, 2014), frente a la respuesta estatal para garantizar los derechos de las personas afectadas por desplazamiento forzado y obligó al gobierno nacional a crear unos escenarios y mecanismos para que ellas pudieran participar en el diseño, ejecución y seguimiento de la política pública para responder a esa tragedia humanitaria.
El gobierno nacional creó entonces unos diseños institucionales para regular la participación de las personas en condición de desplazamiento (de ahora en adelante PD) y estableció unos espacios a nivel municipal,
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departamental y nacional para que sus representantes pudieran dialogar con las autoridades de cada ente territorial y, de esta manera, ser parte activa en la creación y ejecución de la política.
Los y las líderes de diversas organizaciones de población desplazada (de ahora en adelante opd) participaron en dichos escenarios durante años sin que fueran resueltas sus demandas estructurales y sin que la situación del grueso de esta población cambiara en términos de la garantía de los indicadores de goce efectivo de derechos para superar su condición de desplazamiento. Lo anterior, fue corroborado por la Corte Constitucional al reafirmar que el estado de cosas inconstitucional permanecía a pesar de los esfuerzos gubernamentales (Corte Constitucional, 2009).
Actualmente, con la Ley 1448 (2011) se crea un sistema de participación que parte del anterior contemplado solo para PD y lo amplia a todo el conjunto de víctimas del conflicto armado, independientemente de cuál fue el hecho victimizante que sufrieron. Crea un marco normativo para regular la participación de las víctimas que pretende mejorar las reglas de juego, hacerlas más incluyentes, promover una participación más democrática, y asume ‘lecciones aprendidas’ del proceso anterior frente a los vacíos sobre la elección de los líderes que los representan y la articulación de los escenarios de participación de los niveles territoriales sub-nacionales con el nivel central.
No obstante lo anterior, dichas mejoras no son suficientes para garantizar que la participación de las víctimas en instancias institucionales se traduzca en una incidencia efectiva, en la que ellas encuentren respuestas concretas a sus demandas estructurales y accedan al goce efectivo de sus derechos, y no lo son porque persisten determinados diseños de política pública que hacen de la participación un ejercicio separado de las instancias de decisión en lo programático y lo presupuestal, y porque, con las nuevas reglas de juego creadas, se abren otras dificultades frente a una participación cualificada y efectiva que obligue al Estado a acoger y poner en marcha las propuestas de las víctimas.
A través de este artículo se pretende analizar los factores relacionados con los diseños institucionales que limitan la incidencia de las víctimas en esos espacios formales de participación. Para ello se planteó una ruta metodológica conformada por tres momentos, 1) se hizo una revisión bibliográfica y documental sobre la participación y una revisión del marco normativo
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y jurisprudencial que establece los diseños que regulan la participación de las víctimas en espacios formales creados por el Estado, 2) se realizaron entrevistas semiestructuradas a líderes de víctimas, representantes de ong y funcionarios del Estado relacionados con el tema, 3) se sistematizó la información y se elaboró el análisis comparativo de los dos esquemas de participación, antes y después de la Ley de Víctimas, identificando mejoras de la política, nuevas dificultades que obstaculizan el logro de la incidencia que las víctimas desean alcanzar y los factores estructurales de la forma como está concebida la política pública que limitan la participación de las víctimas, más allá del esquema de reglas de juego creadas para regular la participación.
Como resultado se escribe el presente artículo que tiene la siguiente estructura. En primer lugar, se describen tres de los principales aportes conceptuales de la literatura académica relacionados con los diseños que limitan la participación ciudadana en espacios institucionales y que arrojan importantes luces para analizar la participación de las víctimas. En segundo lugar, se hace una comparación de los dos esquemas de participación, el creado para la población en condición de desplazamiento (Ley 387 de 1997 y Decreto 250 de 2005) y el nuevo, que surge a partir de la Ley 1448 (2012) con el fin de identificar las principales mejoras que se establecen, los desafíos que persisten y las nuevas dificultades que se crean con los diseños institucionales recientes. Posteriormente se hace un análisis de aquellos factores estructurales de la política pública de reparación a víctimas que limitan u obstaculizan la incidencia que estas pueden llegar a tener en el logro de sus derechos y, finalmente, se plantean algunas conclusiones.
Los retos que enfrentan los escenarios de participación de las víctimas en el país se encuentran relacionados con las limitaciones generales que encaran los escenarios de participación ciudadana en las democracias contemporáneas, con altos niveles de complejidad institucional y descentralización política y administrativa. Del debate teórico sobre las limitaciones de la participación ciudadana se retomarán aquí tres aspectos que son claves para entender de qué manera los diseños institucionales de la política pú-
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blica de atención y reparación a las víctimas limitan la incidencia que estas pretenden lograr, estos son: a) la extrema dispersión institucional, b) la distancia existente entre los escenarios de participación en lo local y aquellos de decisión en los niveles centrales y c) la violencia contra los líderes y representantes de víctimas y sus organizaciones.
a. La extrema dispersión institucional
Mascareno (2008) y Bonivento (2009) plantean que se le asignó un alcance muy ambicioso a la participación ciudadana en contextos de descentralización, esta profundizaría la democracia al crear puentes directos para que las poblaciones pudieran incidir en las decisiones sobre sus destinos colectivos, se creía que iba a mejorar la eficiencia y eficacia de las políticas públicas al acercar a gobernantes y gobernados y al posibilitar respuestas más pertinentes de cara a las necesidades locales y también cualificaría la legitimidad del Estado en lo local porque los ciudadanos iban a poder ejercer mayor control ciudadano y premiar o castigar a los políticos vía elecciones.1
Si bien existen varias experiencias que dan cuenta del poder transformador de la participación...
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