Posibilidades, logros y desafios en la implementacion de modelos de calidad en los gobiernos latinoamericanos.
| Autor | Torres Fragoso, Jaime |
| Cargo | Report |
Possibilities, achievements, and challenges in the implementation of quality management models in Latin American governments
Potencialidades, realizações e desafios na implementação de modelos de qualidade nos governos da América latina
INTRODUCCIÓN
En una especie de paralelismo con lo ocurrido en el sector empresarial, donde los grandes corporativos nacionales y trasnacionales han emprendido diversos programas de mejoramiento de la calidad de sus productos o servicios para ubicarse en una situación competitiva en mercados cada vez más demandantes, en el sector público desde hace varios años se vienen implementando iniciativas que eleven el nivel de la calidad en la prestación de sus servicios, dirigidos a una ciudadanía, tal como ocurre con los bienes privados, cada vez más informada y exigente. De acuerdo con los preceptos contenidos en el modelo de nueva gerencia pública, en la actualidad los ciudadanos deben ser vistos como los clientes de la acción del Estado, por lo que éste debe vigilar que, a través de la administración pública, se les proporcione programas, políticas y servicios públicos de alta calidad, entendida como la diferencia positiva entre la percepción de los servicios recibidos y la expectativa previa a su consumo.
En América Latina, siguiendo el ejemplo de naciones desarrolladas como Japón, Estados Unidos, Inglaterra, Australia, Nueva Zelanda y España, ya es una realidad la incorporación de diversas herramientas propuestas para mejorar la calidad del gobierno, entre las que destacan las cartas de servicios, así como los premios y modelos de calidad. Asimismo cada día aparecen más iniciativas vinculadas al tema, emanadas tanto de los diversos gobiernos del área a nivel federal, estatal o regional y local, como del sector académico. En estos esfuerzos no se puede omitir la aparición de la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública (Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo -CLAD, 2008), la cual representa el documento referencial y que sintetiza las acciones a las que se ha estado haciendo referencia.
En ese orden de ideas, en primer término este trabajo expone los rasgos más representativos en torno a los servicios, así como ideas en cuanto a lo que el término calidad debe representar para el sector público. En la segunda sección se demuestra por qué la filosofía de la calidad total en el gobierno es uno de los ejes más importantes del modelo administrativo conocido como nueva gerencia pública. La tercera parte expone algunos de los modelos de calidad más empleados en el mundo, con énfasis en la región. A continuación se revisan las particularidades de los gobiernos que América Latina ha presenciado históricamente. La parte final del trabajo reflexiona acerca de si la implementación y desarrollo de modelos y filosofías de calidad en el ámbito estatal del subcontinente implica una necesidad o un compromiso, señalándose en las conclusiones que en realidad representan ambas cosas; en forma prioritaria además.
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EL CONCEPTO DE CALIDAD PARA EL SECTOR PÚBLICO
A pesar de que se usa cotidianamente, el concepto de calidad suele ser difuso, más aún si es referido al ámbito público. Lo que resulta claro es que la calidad hoy en día es un elemento necesario en la producción de bienes y servicios, los que al satisfacer las expectativas de clientes o ciudadanos, determinarán los niveles de calidad, es decir, si la valoración que hace el comprador o consumidor del producto o servicio es mayor que su expectativa previa al consumo, se puede hablar de una alta calidad, y viceversa. En tal sentido, la norma internacional ISO 8402 del 15/06/86 define a la calidad como el "conjunto de propiedades y características de un producto o de un servicio que le confieren la capacidad de satisfacer las necesidades (de los clientes) expresadas o implícitas" (Laudoyer, 1996, p. 48). Toda organización, sea pública o privada, tendrá como misión ofertar una serie de productos y servicios, donde el atributo de la calidad generalmente estará presente; ahora bien, en el ámbito estatal, las organizaciones ofrecen fundamentalmente servicios de muy diversa índole: educativos, de salud, culturales, fiscales, informativos, administrativos, etc. Por lo tanto, conviene repasar las particularidades de los servicios en general, pues constituyen la columna vertebral de la gestión pública (adaptado de Juanes y Blanco, 2001, p. 13; Ruiz, 2006, p. 30):
* Intangibilidad. Los servicios, a diferencia de los productos, no pueden verse, tocarse u olerse.
* Heterogeneidad. A diferencia de los productos, cuyos diferentes modelos son siempre iguales, la prestación de un servicio nunca será idéntica.
* Simultaneidad. Los servicios se producen y consumen al mismo tiempo.
Estas características suponen a los servicios mayor dificultad en el control de su gestión y en la valoración de sus resultados, tarea para la cual normalmente se debe buscar apoyo en los ciudadanos que los han consumido. Para enfrentar esos retos, desde la década de los años ochenta del siglo pasado se impulsó la filosofía conocida como Gestión de la Calidad Total (TQM por sus siglas en inglés), la cual, en términos muy generales, significa que todas las personas, procesos y recursos organizacionales, incluyendo proveedores, se incorporen en ella y se comprometan a garantizar una adecuada calidad de los bienes y servicios producidos; con la TQM, "la calidad adquirió un nuevo significado de excelencia en toda la empresa" (Evans y Lindsay, 2007, p. 10).
Las intentonas para la incorporación de esta filosofía en el ámbito gubernamental, con objetivos, metodologías y resultados muy diversos, ha sido una constante desde hace varios lustros. En América Latina se han adoptado modelos originados en países de Europa y los Estados Unidos que, influenciados a su vez por la revolución experimentada en la materia al interior de las corporaciones manufactureras japonesas, hicieron una interesante serie de adecuaciones al interior de sus gobiernos. Otra ruta de acceso para la región a esos modelos ha sido a través de España, nación en la que se viene trabajando con mucho ahínco desde hace varios años en esta temática con resultados muy consolidados a nivel nacional y local (Ministerio de Administraciones Públicas, MAP, 2006). (1)
En el caso de Latinoamérica, a pesar de las diversas iniciativas para implementar filosofías de calidad al interior de las instituciones públicas, los rezagos y retos en materia de calidad de los servicios públicos son mayúsculos, lo cual se corrobora al observar la información contenida en la Tabla 1. Ésta señala, sin duda alguna, que los ciudadanos latinoamericanos en general están claramente insatisfechos con la calidad de los servicios ofrecidos por el Estado, así, en la región un 48% percibe una satisfacción baja, un 25% una calidad media y sólo un 26% se manifiesta altamente satisfecho con los servicios gubernamentales; indudablemente el desafío es de proporciones mayúsculas.
Si se observa lo que ocurre por país, la situación no es menos complicada. Con excepción de Uruguay (donde el 44% de la ciudadanía reporta una satisfacción alta), las demás naciones están lejos de aproximarse al 50% (pensando que si se pasara de ese número se podría afirmar que la mayoría aprueba la calidad de los servicios), para llegar a casos dramáticos como el de Paraguay, donde sólo el 8% valora positivamente los servicios gubernamentales. Por otra parte, en El Salvador, Bolivia, Venezuela, Nicaragua, Perú y Panamá, la mayoría de la población señala percibir una baja satisfacción en los servicios públicos. En el extremo opuesto, al sumar los porcentajes para satisfacción alta más los de satisfacción media, Uruguay (71%), Chile (65%) y Colombia (63%) se sitúan a la cabeza, como los únicos casos donde los registros igualarían al menos el 60%.
En tal sentido y a raíz de la experimentación de campo, así como de los debates intelectuales suscitados principalmente en el marco de los congresos internacionales sobre reforma del Estado y de la Administración Pública, la Carta Iberoamericana de Calidad en la Gestión Pública, implementada con la finalidad de paliar esa circunstancia, plantea que (CLAD, 2008, pp. 7-8):
La calidad en la gestión pública constituye una cultura transformadora que impulsa a la Administración Pública a su mejora permanente para satisfacer cabalmente las necesidades y expectativas de la ciudadanía con justicia, equidad, objetividad y eficiencia en el uso de los recursos públicos. La concepción de la calidad ha ido evolucionando e incorporando nuevos aspectos hasta conformar una aproximación holística e integradora de la gestión, donde cobran especial importancia todas las partes interesadas en sus diferentes formas de relación, así como la sostenibilidad y la corresponsabilidad social. La calidad en la gestión pública puede y debe ser constantemente mejorada, buscando elevarla a niveles de excelencia, es decir obtener resultados sostenibles, con tendencias crecientes de mejora, y que tales resultados se comparen favorablemente con los más destacados referentes nacionales e internacionales. 2. LA GESTIÓN DE LA CALIDAD: COMPONENTE ESENCIAL DE LA NUEVA GERENCIA PÚBLICA
Sin lugar a dudas, uno de los ejes fundamentales que impulsan el Modelo de la Nueva Gerencia Pública lo constituye el desarrollo de la filosofía de la calidad en el sector público. Numerosos autores han ilustrado que la nueva gerencia pública pretende establecer un nuevo tipo de relaciones entre el Estado y el ciudadano, donde éste es visto como el cliente de la acción de gobierno, el cual deberá recibir servicios y programas públicos de acuerdo con niveles de calidad satisfactorios.
Ya el propio y famoso programa lanzado por Al Gore, el National Performance Review, a partir del reconocimiento de que la administración pública no cubría a cabalidad los intereses del conjunto de los ciudadanos de los Estados Unidos, planteaba entre sus objetivos la provisión de servicios a...
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