Las medidas preventivas ambientales, una aproximación desde el derecho administrativo
| Autor | Iván Andrés Páez Páez - Gloria Amparo Rodríguez |
| Cargo | Abogado, especialista en Derecho Administrativo y Derecho Ambiental y candidato a magíster en Derecho Administrativo de la Universidad del Rosario - Abogada especialista en Derecho Ambiental, Negociación, Conciliación y Arbitraje y Derecho Médico y Sanitario. Magíster en Medio Ambiente y Desarrollo y candidata a doctora en Sociología Jurídica e... |
| Páginas | 17-30 |
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En un Estado social y de derecho como el previsto por el ordenamiento jurídico colombiano, el deber de proteger, conservar y garantizar el uso y aprovechamiento racional de los recursos naturales ha motivado el establecimiento de múltiples medidas para contrarrestar las perturbaciones o afectaciones que estos pueden sufrir, que van desde acciones administrativas, legales y judiciales hasta otras de carácter alternativo. En particular nos referiremos a las medidas administrativas que constituyen la manera como la Administración, en ejercicio de la función que le es propia, adopta decisiones y desarrolla actividades para la correcta gestión de los recursos naturales y la salvaguarda del derecho colectivo al ambiente sano.
Entre las medidas sobre las que haremos referencia, centraremos nuestra atención en aquellas conocidas como preventivas o precautorias, las cuales se han constituido en un instrumento muy aprovechado por las autoridades ambien-tales para cumplir eficazmente con el mandato superior de protección al ambiente, al evitar de manera práctica atentados contra los recursos naturales, fiscalizar los comportamientos de los administrados e imponer medidas restrictivas de derechos individuales.
La alusión a las medidas preventivas se sustenta en el derecho administrativo, por ser el epicentro donde estas tienen cabida; de allí que el objetivo principal será el de mostrar el fundamento u origen de este tipo de medidas, que ejemplifica una vez más la tensión siempre presente en el derecho administrativo, entre la protección y respeto del interés general y las restricciones o limitaciones a los derechos individuales.
Es así como se busca, en primer término, abordar el tema de la función administrativa, a fin de comprender su contenido y alcance y desentrañar la manera como el ambiente también hace parte del marco de competencia de la Administración. En segundo lugar, y comoquiera que las autoridades administrativas desarrollan actividades de todo tipo, resulta necesario ubicar las medidas preventivas dentro del conjunto de funciones, para lo que abordaremos la materia de la policía administrativa, por ser el sustento a partir del cual las entidades adoptan medidas cautelares; de esta manera será necesario estudiar elementos como el poder, la función, la actividad y los medios de policía. En tercer lugar, teniendo en cuenta que cualquier actividad que adelante la Administración lleva implícito un procedimiento o manera particular de actuar, resulta necesario abordar el tema de los procedimientos administrativos, conocer su fundamento y sus características, en particular aquellas que se presentan por el devenir de una actividad como la policía administrativa. En cuarto lugar nos ocuparemos de las medidas preventivas desde el propio derecho administrativo a fin de encontrar su razón de ser a partir de esta rama del derecho. Finalmente, se expondrán algunas conclusiones en torno a las medidas preventivas vistas también desde la óptica del derecho administrativo.
Es importante mencionar que este documento es uno de los resultados del proyecto de investigación "La participación administrativa ambiental en los procedimientos para el otorgamiento de licencias ambientales", cuyo objetivo es evaluar el ejercicio de la participación administrativa ambiental en los procesos para el otorgamiento de licencias ambientales en Colombia. Con ello se pretende señalar los vacíos que se han presentado en el tema y evidenciar los campos específicos en los cuales se ha presentado incumplimiento o evasión frente a la aplicación de las normas ambientales. A través de esta propuesta investigativa se apunta a generar lineamientos que sirvan de herramienta tanto a los ciudadanos como a la administración en cuanto a las licencias y al ejercicio de la participación ambiental. La metodología de la investigación incluye análisis doctrinal, juris-
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prudencia, trabajo de campo, documentación institucional, entrevistas, cartografía social, encuestas, entre otros.
Con el transcurrir del tiempo, el fundamento jurídico del ejercicio, función o actuación de la Administración ha venido evolucionando, dejando atrás ideas como las del Antiguo Régimen1en las que la Administración, en ese entonces encarnada en la figura del rey, actuaba sin límites jurídicos, orientada solamente por la prudencia y el juicio moral del monarca. Tales ideas desaparecieron con la Revolución France-sa, momento a partir del cual el fundamento jurídico de la actuación de la Administración vino a ser la Ley, es decir, que el ejercicio de la función administrativa se circunscribió a la legalidad, lo cual trajo consigo que a partir de esta etapa fuera la Ley el límite o sustento de la actuación Administrativa, en la medida en que la norma determina la manera como debe funcionar la Administración en cada situación particular donde se le requiera.
Bajo esta nueva concepción, aún vigente entre nosotros, la Administración Pública se concibe como lo expresa el profesor García de Enterría (1995) en un conjunto de competencias legales asignadas entre sus agentes, según las materias que a cada uno le correspondan, ejecutadas dichas labores de la manera que la Ley lo determine; en suma, la Administración actúa en las materias que la Ley establece y en la forma como ella lo señale.
De allí, y como bien lo ha señalado el profesor Naranjo (1997), el Estado como ente jurídico y político, dotado de los atributos que le son propios, tiene que cumplir con determinados fines; dentro de estos, y fundamentalmente, la satisfacción de las necesidades individuales y colectivas de los ciudadanos y la búsqueda del bien común, conocida también como interés general. Para alcanzar estos fines, el Estado debe ejercer determinadas funciones2, las cuales han venido siendo agrupadas en tres grandes vertientes: las funciones judiciales o jurisdiccionales, las funciones legislativas y las funciones administrativas3.
Ahora bien, en el Estado moderno la función administrativa ha de ser entendida: como "el conjunto de actividades que a diario realiza la Administración para el cumplimiento de las leyes y para la consecución del interés general" (Naranjo, 1997, p. 265); según Polo Figueroa (2001), como "un conjunto de actos, hechos y operaciones que realiza la Administración para la satisfacción de necesidades de interés público y para la realización de sus fines, de manera continua y ejecutoria" (p. 25), y desde un punto puramente constitucional (República de Colombia, 1991, Arts. 209,365 y 366) como el que consagra Penagos (2000), "es la actividad concreta, dirigida, a través de una acción positiva, a la realización de los fines concretos de seguridad, progreso y bienestar de la colectividad" (p. 256).
Lo antes expuesto implica que a la Administración4, por ser de su esencia5, le corresponde,
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en ejercicio de la función administrativa: hacer cumplir las leyes, administrar los bienes del Estado, planificar la economía, preservar el orden público, defender el territorio nacional y garantizar la correcta prestación de los servicios públicos.
Las anteriores actividades establecidas por el ordenamiento jurídico como componentes de la función administrativa del ejecutivo, se llevan a cabo con arreglo a lo previsto en la Constitución y la Ley, más específicamente la Ley 489 de 1998 que, como expone Vidal Perdomo (2008), declararon que dicha función está al servicio del interés general, estableciendo como umbrales de actuación de la Administración principal-mente: la igualdad, la moralidad, la eficacia, la economía, la celeridad, la imparcialidad y la publicidad.
De esta manera y como lo han expuesto Fraga (1978) y Polo Figueroa (2001) la función administrativa se caracteriza por los siguientes aspexctos:
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Comprender un conjunto de actividades emanado del ordenamiento jurídico y cuyo marco competencial se circunscribe a la Constitución y la Ley.
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Desarrollarse de manera ininterrumpida y principalmente por la Administración, esto es, por el "El Ejecutivo".
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Implicar la realización de actos materiales, que pueden revestir distintas maneras, actos administrativos, contratos estatales y opera-ciones administrativas.
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Tener efectos jurídicos plenos aunque limitados, dado que se materializa de manera concreta, práctica, individualizada y particular.
Por lo tanto, la función administrativa, como conjunto de actividades que de manera continua y directa ejecuta la Administración para el cumplimiento de los cometidos estatales, desarrolla tres tipos de actividades, como lo expone el profesor Dromi (1996): las de fomento, referidas a la promoción y estímulo de las actividades que de suyo son propias de los particulares; las de servicios públicos, atinentes a la satisfacción de las necesidades de la comunidad, y las de intervención, que comprenden la policía administrativa, el orden y la seguridad públicas. Es esta última actividad sobre la cual prestaremos nuestra atención, por estar allí cobijado el derecho ambiental y particularmente las medidas preventivas o precautorias.
Como se vio en el acápite anterior, al hacer referencia al conjunto de actividades que componen la función administrativa, estamos haciendo alusión, en forma ilustrativa, al ejercicio de la policía administrativa, los servicios públicos y las actividades de fomento, llevadas a cabo por la Administración a través de actos administrativos, contratos estatales y operaciones administrativas.
La actividad de policía, eje central del presente capítulo, se contrapone a los servicios públicos y a las actividades de fomento por, como dice Rebollo Piug (2000) "entrañar la imposición administrativa de limitaciones6...
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