Las comunidades negras en Colombia: entre la diversidad cultural, la diferencia racial y los derechos diferenciados - Núm. 9-1, Julio 2009 - Criterio Jurídico - Libros y Revistas - VLEX 67139471

Las comunidades negras en Colombia: entre la diversidad cultural, la diferencia racial y los derechos diferenciados

AutorDaniel Bonilla
CargoAbogado, Doctor por la Universidad de Yale. Actualmente profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, en Bogotá, Colombia.
Páginas10-37

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La Constitución de 1991 reconoció por primera vez en la historia de Colombia el carácter multicultural del Estado colombiano. La Carta Política consagró un conjunto de principios y derechos que valoran la diversidad cultural que existe en el país y proveen herramientas concretas para que las minorías culturales, particularmente las comunidades indígenas, protejan y reproduzcan sus tradiciones. Así, por ejemplo, la Constitución reconoce la igual dignidad de todas las culturas (Const. Col., art. 7), obliga al Estado a proteger las riquezas culturales de la nación (Const. Col., art. 8) y declara que Colombia es un Estado pluralista (Const. Col., art. 1). Del mismo modo, la Carta Política otorga a las minorías culturales derechos de autogobierno (Const. Col., arts. 246, 286, 287, 290, 321, 329, 330), derechos especiales de representación (Const. Col., arts. 171, 176) y derechos que permiten salvaguardar sus legados culturales (Const. Col., arts. 10, 68).

Ahora bien, aunque la Constitución colombiana de 1991 hizo especial énfasis en los derechos de los grupos indígenas, también se ocupó de las comunidades negras culturalmente diversas y motivó la creación de una estructura jurídica para regular los asuntos relacionados con estas colectividades. Aunque la Carta Política únicamente hace referencia de manera explícita a las comunidades negras que habitan en el país en el artículo 55 transitorio, sus mandatos, así como las normas legales y reglamentarias que los desarrollan, han creado un marco jurídico para la identificación, protección y desarrollo de tales comunidades.

El artículo 55 transitorio ordenó la creación de una comisión para precisar los mecanismos que permitirían proteger la identidad cultural y promover el desarrollo económico y social de las comunidades negras que habitan tierras baldías en las zonas ribereñas de la cuenca del Pacífico. Del mismo modo, la norma estableció que la comisión debía identificar los instrumentos para adjudicar las tierras que estas comunidades han habitado ancestralmente y que explotan siguiendo prácticas tradicionales de producción. La norma constitucional indicó igualmente que las conclusiones a las que llegara la investigación adelantada por la comisión deberían ser recogidas en una ley que tendría que ser expedida por el Congreso dentro de los dos años siguientes a la promulgación de la Constitución. Finalmente, el artículo transitorio 55 estableció que la comisión podría aplicar los mandatos establecidos en esta norma en otras zonas del país que tuvieran características análogas a las de la cuenca del Pacífico.

Como consecuencia de las conclusiones a las que llegó la Comisión Especial para las Comunidades Negras, que fue conformada por representantes de las Page 11 organizaciones sociales negras, funcionarios públicos y algunos académicos1, el Congreso Nacional expidió la Ley 70 de 1993. Esta ley, tal vez la norma más importante para las comunidades negras del país después de la Ley 21 de 1851 que declaró la libertad de los esclavos en Colombia, está estructurada alrededor de tres ejes temáticos. En el primero, se establecen los criterios para determinar cuáles son las comunidades negras culturalmente diversas (Capítulo I de la Ley 70 de 1993); en el segundo, se precisa el procedimiento para que se adjudiquen los territorios que estas comunidades han habitado ancestralmente (Capítulo III de la Ley 70 de 1993); y, en el tercero, se establecen algunos derechos diferenciados para estos grupos sociales, como por ejemplo la etnoeducación (Capítulo VI de la Ley 70 de 1993) y el etnodesarrollo (Capítulo VII de la Ley 70 de 1993).

La ley 70 de 1993, a su vez, ha sido reglamentada por un conjunto de decretos expedidos por el poder ejecutivo. Estas normas tienen como fin precisar los caminos a través de los cuáles se harán efectivos los principios y derechos consagrados en la mencionada ley. Cuatro de estos decretos tienen particular importancia: el Decreto 804 de 1994, a través del cual se reglamentan los asuntos relacionados con la educación de las comunidades negras; el Decreto 1745 de 1995, mediante el cual se adopta el procedimiento para el reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de las tierras ancestralmente habitadas por las comunidades negras; el Decreto 2253 de 1998, por medio del cual se crea la Comisión de Estudios para formular el Plan de Desarrollo de las Comunidades Negras; y el Decreto 1320 de 1998, que precisa la manera como se debe hacer efectivo el derecho a la consulta previa de las comunidades negras e indígenas.

La articulación de este marco constitucional, legal y reglamentario para las comunidades negras culturalmente diversas ha generado una serie de efectos positivos, tanto para sus miembros como para las colectividades a las que éstos pertenecen. Por un lado, este marco jurídico ha permitido que la "cuestión negra" se visibilice en el país. Así, por ejemplo, en la esfera pública colombiana, los asuntos relacionados con las comunidades negras se discuten con mucha más asiduidad que antes de 19912. Las agendas, tanto de los Page 12 medios de comunicación como de las instituciones públicas, incluyen con más frecuencia que antes un componente relacionado con las necesidades y derechos de estas comunidades3. De igual forma, el número e interés por adelantar investigaciones académicas en torno a este tema han crecido notablemente. Antes de 1991 había, no hay duda, producción académica en torno a las comunidades negras. El trabajo de Jaime Arocha y de Nina S. de Friedman es un ejemplo de particular importancia y calidad4. Sin embargo, el número de investigaciones y publicaciones sobre temas relacionados con las negritudes ha crecido notablemente en los últimos 17 años5. Del mismo modo, este marco jurídico de las negritudes ha obligado al Estado colombiano a salir de la inercia e indiferencia frente a las necesidades de las comunidades negras y generar políticas públicas para intentar satisfacerlas6. Finalmente, este conjunto de normas ha contribuido al fortalecimiento de las organizaciones sociales de estos grupos culturales (Grueso, 2000) y les ha otorgado una serie de mecanismos jurídicos concretos que han sido útiles tanto para defender sus derechos como para estructurar un discurso jurídico sólido para expresar sus Page 13 necesidades e intereses. Entre 1993 y 2007, por ejemplo, se crearon 176 consejos comunitarios (Grueso, et al., 2007: 8), que han sido fundamentales para la consolidación del movimiento negro y la defensa de los intereses de las negritudes colombianas. De igual forma, entre 1993 y marzo de 2006, por petición de las comunidades negras, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural expidió 149 títulos colectivos sobre 5.128.830 hectáreas habitadas ancestralmente por estas colectividades (Grueso, et al., 2007: 8)7.

Ahora bien, a pesar de los efectos positivos que ha generado, el marco jurídico de las comunidades negras enfrenta dos tipos de retos de gran magnitud. Por un lado, se enfrenta a una serie de obstáculos prácticos que dificultan su implementación. Estos retos están directamente relacionados con el alto grado de insatisfacción de las necesidades básicas de estos grupos sociales y con el contexto político y económico que vive Colombia actualmente. Siglos de discriminación e indiferencia estatal no pueden ser neutralizados en los 17 años que lleva vigente la Constitución de 1991. Un poco más de tres lustros no son suficientes para enfrentar la discriminación estructural que han vivido los negros en Colombia. No hay que perder de vista que, históricamente, las comunidades negras han registrado los más altos índices de pobreza, mortalidad, morbilidad y analfabetismo del país (Departamento Nacional de Planeación, 1998).

De igual forma, las comunidades negras han sufrido con particular intensidad los efectos del conflicto armado que vive Colombia desde hace más de 40 años. Sus líderes han sido asesinados, sus miembros han tenido que vivir la tragedia del desplazamiento interno y muchas de sus tierras han pasado a manos de los actores armados, de sus aliados o de oportunistas que han aprovechado el caos provocado por la violencia armada8. Finalmente, la Page 14 implementación de las normas jurídicas relacionadas con las negritudes se ha visto obstaculizada por la lentitud o falta de compromiso de la burocracia estatal (que se explicita de manera paradigmática en el irrespeto al derecho a la consulta previa, a una implementación puramente formal de la misma y a la ausencia de un presupuesto adecuado para financiar la aplicación de la Ley 70)9; las diferencias entre la articulación de las normas en el centro y su implementación en la periferia (que pasan por alto, por ejemplo, la falta de límites claros que precisen los territorios negros ancestrales y su entrecruzamiento con territorios indígenas o campesinos) (The Bernard and Audre Rapoport Center for Human Rights and Justice, 2007: 24); la promulgación de normas que contrarían sus mandatos y que hacen parte central de las políticas públicas promovidas por la rama ejecutiva, por ejemplo, la ley de aguas, la ley forestal y la ley de minas (The Bernard and Audre Rapoport Center for Human Rights and Justice, 2007: 24); el avance de las agroindustrias en los territorios históricamente negros, principalmente el cultivo de la palma africana, que se apropia, no siempre legalmente, de las tierras de las comunidades negras10; y la discriminación racial estructural que Page 15 existe en el país, que se oculta y se consolida a través del discurso que indica que Colombia es una democracia racial (Wade, 1997: 33-60).

Por otro lado, el marco jurídico de las negritudes enfrenta dos problemas conceptuales que tienen efectos políticos prácticos importantes. En primera instancia, este conjunto...

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