Evolución del objeto de la jurisdicción contencioso administrativa en el Derecho Colombiano

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RESUMEN

1. Mención histórica acerca del nacimiento de la jurisdicción especializada. 1.1. La jurisdicción contencioso administrativa en Francia. 1.2. La jurisdicción contencioso administrativa en Colombia. 2. El Consejo de Estado como Juez de Legalidad de la Administración. 2.1. Gestión pública y gestión privada. 2.2. La función... (ver resumen completo)

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Los cambios en el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo reflejan la evolución político-jurídica del Estado moderno, porque a mayor o menor extensión de las actuaciones de la administración en función de sus metas corresponde proporcionalmente mayor o menor control jurídico, y la naturaleza de las actividades y los fines perseguidos por los organismos públicos determinan el derecho aplicable, que puede ser derecho público o derecho privado. El tratamiento judicial especializado que amerita la actividad de las autoridades públicas es lo que justifica la existencia de una jurisdicción de lo contencioso administrativo.

El tema escogido para el desarrollo de esta conferencia se refiere a las vicisitudes o transformaciones sufridas por el objeto de conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyo actor central en Colombia ha sido y sigue siendo el Consejo de Estado, razón por la cual expondré el “rol” que juega ese órgano de control dentro del ordenamiento jurídico, pues en su labor se refleja con nitidez la evolución del derecho público nacional.

Dentro de esa perspectiva, analizaré, en primer término, el papel del Consejo de Estado como juez de legalidad de la administración; en segundo término, haré referencia a sus competencias como juez de constitucionalidad de los actos de la misma, y, en la parte final, mencionaré sus funciones como juez de derecho común, amén de que la jurisdicción conoce de aquellos actos de los particulares que implican el ejercicio de prerrogativas de poder público.

El tratamiento del control jurisdiccional de los actos de la Administración diseña en el tiempo una parábola inquietante que parecería guiar el destino de esta jurisdicción en una suerte de involución al mismo nivel de su punto de partida.

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Previamente al desarrollo del plan enunciado, haré mención de los orígenes de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el derecho colombiano, llamando la atención sobre los rasgos propios de la introducción de esas instituciones jurídicas en nuestro medio, por contraste con las particularidades históricas que justificaron el surgimiento de las mismas instituciones en el derecho francés, como se verá a continuación.

1. Mención histórica acerca del nacimiento de la jurisdicción especializada

En este acápite introductivo se hará breve referencia a las razones del nacimiento de la separación de las autoridades administrativas y judiciales como antecedente de la jurisdicción contencioso administrativa en Francia, la cual sirvió de ejemplo al surgimiento de dicha jurisdicción en nuestro ordenamiento jurídico.

1.1. La jurisdicción contencioso administrativa en Francia

Históricamente el derecho administrativo es un producto jurídico originario de Francia, en donde se echaron sus bases en el momento de transición entre el estado autocrático representado por la monarquía absoluta y el estado liberal producto de la revolución de 1789. Resulta obligatorio hacer referencia a ellas, con el propósito de evidenciar las particularidades del caso colombiano.

El antecedente inmediato de la existencia de la dualidad de jurisdicciones en ese país se encuentra en la separación de las autoridades administrativas de las autoridades judiciales, la cual fue consecuencia de un conflicto permanente entre el poder ejecutivo y el poder judicial que acompañó hasta su final al régimen monárquico, durante muchas décadas, al punto de convertirse en problema de orden político, cuya solución pasaba por evitar las interferencias de los jueces en el desarrollo normal de la vida administrativa.

Conocidos son los textos legales de los albores de la Revolución de 1789, que luego sirvieron de fundamento de lo que más tarde sería la jurisdicción contencioso administrativa. Teniendo en cuenta la experiencia vivida bajo el antiguo régimen, después de la conquista del poder, los revolucionarios tomaron inmediatamente medidas que buscaron evitar el entorpecimiento del desarrolloPage 299 de la actividad administrativa por los funcionarios judiciales, a quienes se les prohibió el conocimiento de los asuntos en los que fuera parte la Administración. Así se promulgó la Ley de 16-24 de agosto de 1790, cuyo artículo 13 rezaba: “Las funciones judiciales son distintas y permanecerán siempre separadas de las funciones administrativas; los jueces no podrán, so pena de prevaricar, perturbar de cualquier manera que sea las operaciones de los cuerpos administrativos, ni citar ante ellos a los administradores en razón de sus funciones”. Ese texto fue posteriormente reiterado por un decreto del 16 de fructidor del año III de la Revolución, en donde se dijo que: “Prohibiciones reiteradas se hacen a los tribunales de conocer de los actos de la administración, de cualquier especie que sean”.

Las leyes revolucionarias que acaban de citarse sustrajeron el conocimiento de las controversias surgidas entre la administración y los particulares de la competencia de los jueces comunes y su solución fue asignada a las autoridades administrativas. Nació así la etapa conocida como de la “justicia retenida” o sistema del “ministro juez”, pues el Ministro, en su condición de jefe superior de la administración, tenía en cumplimiento del recurso jerárquico la última palabra para resolver esos asuntos. No intervenía el juez de derecho común en la solución del caso que motivaba la controversia, pero tampoco podía calificarse al funcionario administrativo que lo resolvía de autoridad jurisdiccional. La autoridad ejecutiva retenía así en sus manos la aplicación de la justicia como competencia propia, la cual correspondía en otros ordenamientos jurídicos a los jueces ordinarios.

La existencia de la dualidad de autoridades administrativas y judiciales se fundamentó en un primer momento en el principio de separación de poderes, al considerarse la participación de los jueces en la solución de los asuntos en los que fuera parte la Administración como indebida intromisión del poder judicial en el poder ejecutivo. No valió el argumento de que precisamente el principio de separación reservaba en su aplicación estricta la solución de los litigios al poder judicial, representado en esos casos por el juez ordinario y no por la autoridad administrativa, pues era la actuación de ésta la que generaba precisamente el litigio que se pretendía resolver. Fue un argumento de carácter político, como puede apreciarse, el que sirvió de justificación a la existencia de unas autoridades administrativas revestidas con funciones judiciales.

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En la etapa inicial de esa nueva concepción del control, surgió el Consejo de Estado como órgano consultivo de la Administración en su labor de resolver el litigio cuyo conocimiento había sido sustraído al conocimiento de los jueces.

Posteriormente, el progreso del Estado de derecho condujo en el año de 1873 a otorgarle al Consejo de Estado el carácter de verdadero órgano jurisdiccional, recibiendo la “justicia delegada”. Se dejó entonces de lado el razonamiento político para dar paso al razonamiento técnico-jurídico, pues se trasladó el fundamento de la existencia de un juez administrativo a la naturaleza especial de la contención administrativa, en donde estaba en juego la conciliación de los intereses generales y particulares, lo cual hacía diferente el litigio administrativo del litigio privado, que enfrenta dos intereses particulares, de similar jerarquía.

La respuesta francesa a los litigios surgidos entre particulares y administración, tan diferente al tratamiento dado por el derecho anglosajón al mismo asunto, no chocaba, sin embargo, contra la conciencia jurídica del momento histórico en que se dio porque esos litigios eran poco frecuentes, debido a la concepción ideológica imperante sobre los fines del Estado, caracterizada por la vigencia del dogma liberal del “laissez faire, laissez passer”. Según esa ley del mercado, el Estado debía limitarse a prestar los servicios públicos fundamentales, ya que el individuo era considerado el mejor defensor de sus intereses. De esa manera la administración se pudo erigir, sin mayor...

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