Política de emprendimiento en Colombia, 2002-2010.
| Autor | Tarapuez Chamorro, Edwin |
Entrepreneurship Policy in Colombia 2002-2010
Política de Empreendimento na Colômbia 2002-2010
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Introducción
Con la aprobación de la Constitución Política de 1991, los agentes económicos de Colombia tuvieron que afrontar nuevas condiciones para desarrollar sus actividades y competir de manera más directa con las empresas extranjeras.
Desde inicios de los noventa, los distintos Gobiernos habían realizado algunos esfuerzos aislados tendientes hacia la creación de más y mejores empresas. Estos esfuerzos habrían sido parciales, desarticulados y sin la continuidad necesaria en el tiempo.
Al incluirse el emprendimiento en la agenda de gobierno del presidente Uribe en 2002, se logra brindar la importancia necesaria a este tema, aspecto que al parecer generó la dinámica necesaria para involucrar a entidades públicas y privadas de distintos niveles que posteriormente terminaron operando de forma coordinada bajo un esquema de política pública.
El objetivo de este trabajo es determinar, bajo el enfoque de políticas públicas, los principales factores que condujeron a generar una política de emprendimiento en Colombia en el período 2002-2010, resaltando el papel del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) y las universidades.
Este artículo se divide en 9 partes. La primera es la introducción, la segunda corresponde a los antecedentes, en la tercera se definen las políticas públicas y la agenda de gobierno, en la cuarta se esboza la metodología y los resultados del estudio, la quinta contiene una descripción del emprendimiento en Colombia en el período 2002-2010, la sexta parte aborda los principales aspectos de la Política Nacional de Emprendimiento (PNE), en la octava se presenta la discusión y, finalmente, las conclusiones.
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Antecedentes
En Colombia, a partir de 1986, el SENA (1) comenzó a forjar sus primeros esfuerzos para la formación de empresarios. Una de las primeras acciones concretas fue el establecimiento de un esquema pedagógico y metodológico que permitiera la creación de nuevas empresas y estimular la mentalidad empresarial entre profesionales y técnicos (SENA, 1993).
Por la misma época, la Universidad Icesi, a través del Centro de Desarrollo del Espíritu Empresarial, realizaría el primer Congreso de Espíritu Empresarial y Creación de Empresas que hasta 2013 lleva 23 ediciones. Este espacio, bajo la dirección de Rodrigo Varela, se convertiría en un referente latinoamericano de encuentro de investigadores y académicos de todo el continente que indudablemente ha contribuido de manera notable a la generación de políticas, programas y proyectos de fomento del emprendimiento.
Posteriormente, a finales del Gobierno de Virgilio Barco (19861990), se aprobó la Ley de Ciencia y Tecnología (Congreso de la República de Colombia, 1990), por la cual se dictaron disposiciones para el fomento de la investigación científica y el desarrollo tecnológico en el país.
A principios de los noventa, el SENA crearía el programa de Formación a Creadores de Empresa como una estrategia de reactivación económica y creación de empleo mediante la generación de empresarios en diversos sectores económicos.
Durante el Gobierno de César Gaviria se aprobó la Constitución de 1991. En ella, quedó claramente establecido que la libre competencia y la empresa son la base del nuevo modelo de desarrollo socioeconómico que iniciaba el país a principios de la década de los noventa. En este mandato, se reglamentó la Ley de Ciencia y Tecnología.
Durante su Gobierno, el presidente Gaviria convocó la llamada "Misión de Sabios" en cuyo informe se menciona, por ejemplo, que "El bachiller básico podrá iniciar la transición hacia el trabajo independiente como microempresario [...]" (Colciencias, 1995, p. 91) en diversos campos y recomienda que "la universidad debe buscar formar empresarios y no solo futuros empleados" (Colciencias, 1995, p. 110).
Posteriormente, en la Presidencia de Ernesto Samper (1994-1998), el Congreso de la República aprobó la Ley 344 de 1996 (Congreso de la República de Colombia, 1996) mediante la cual, entre otras cosas, el SENA debía destinar un 20% de sus ingresos parafiscales para el desarrollo de programas de competitividad y desarrollo tecnológico productivo, a través de sus centros de formación o en convenio con otras entidades.
Durante este Gobierno, se aprobó la Ley de la Juventud (Congreso de la República de Colombia, 1997), que en su artículo 34 menciona que "El Estado garantizará oportunidades reales para la creación de empresas asociativas, cooperativas o cualquier tipo de organización productiva que beneficien a la juventud" (s.n).
Posteriormente, el Gobierno de Andrés Pastrana (1998-2002) empieza a tomar algunas orientaciones en el tema de emprendimiento a través del SENA, entidad que asumió retos innovadores en el plan operativo de 2000 y enfocó sus esfuerzos hacia el logro de objetivos relacionados con "la capacitación de emprendedores de empresa [...] como estrategia para la generación de empleo y de riqueza" (SENA, 2000, p. 9).
Con base en la Ley de Juventud, se creó el programa Joven Empresario con resultados poco conocidos.
En 1999, el entonces Ministerio de Comercio Exterior creó el programa Jóvenes Emprendedores Exportadores (2), que buscaba promover la competitividad de los nuevos empresarios en mercados internacionales, al igual que el programa Expopyme para apoyar a las pequeñas y medianas empresas en sus proyectos exportadores.
Al año siguiente se aprobó la Ley 590 de 2000 (Congreso de la República de Colombia, 2000) cuyo objeto era inducir el establecimiento de mejores condiciones del entorno institucional para la creación y operación de micro, pequeñas y medianas empresas (Mipymes), a través de la concurrencia a los mercados de bienes y servicios que crea el funcionamiento del Estado, la creación del Fondo de Modernización y Desarrollo Tecnológico de las micros, pequeñas y medianas empresas, la implantación del Fondo de Inversiones de Capital de Riesgo de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas Rurales (EMPRENDER) (3) y la reducción de los aportes parafiscales (4) durante los 3 primeros años de operación de las nuevas Mipymes, entre otros.
De igual manera, en el mismo año, se aprobaría un documento denominado "Política para el fomento del espíritu empresarial y la creación de empresas" (Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, 2000), en cuya elaboración participaron varias entidades públicas, privadas y académicas de Colombia, bajo la orientación del entonces Ministerio de Desarrollo Económico, en cabeza de Jaime Alberto Cabal Sanclemente como ministro, y Juan Alfredo Pinto Saavedra como viceministro, quienes habían ocupado la Presidencia Nacional de la Asociación Colombiana de Pequeñas y Medianas Empresas en distintos períodos y tenían un amplio conocimiento del sector de la Mipyme.
Posiblemente, estos 2 esfuerzos (la ley y la política) pudieron deberse a un afán del Gobierno de Pastrana por ofrecer alternativas ante la caótica situación de desempleo que vivía Colombia durante su Gobierno. Al respecto, Villegas (2003, p. 92) afirma que "Los peores resultados en la Administración Pastrana fueron, sin duda, en el frente laboral. Basta con mencionar que, en este cuatrienio, se presentaron las mayores tasas de desempleo en la historia del país, acompañadas de una fuerte informalidad del empleo y un número creciente de subempleados".
En el documento de política, tuvo un gran peso la presión constructiva y propositiva que habían ejercido durante varios años algunas entidades académicas, entre ellas principalmente la Universidad Icesi, la Universidad del Norte, la Javeriana y la EAN, que habían liderado la elaboración de propuestas relacionadas con el tema, como fruto de varios años de experiencia en el fomento de la educación para el emprendimiento.
Al parecer, la ley y el documento mencionados construyeron la base fundamental para formular una política de emprendimiento en Colombia.
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Políticas públicas
3.1. Definición
Algunos autores como Solarte (2004) asumen que una política pública se puede definir simplemente como aquello que un Gobierno hace o deja de hacer. Esta es una definición muy simplista y en ella cabrían infinidad de acciones y omisiones del Gobierno de turno, dejando de lado aspectos esenciales de las políticas públicas.
Es más, ni siquiera todas las políticas gubernamentales pueden catalogarse como políticas públicas, es decir, no en todas las ocasiones las acciones del Gobierno se constituyen como tales, ya que estas solo se dan cuando este interactúa con la sociedad en su conjunto y en forma coordinada para buscar soluciones a problemas específicos y/o corregir distorsiones generadas por otras políticas.
El enfoque de políticas públicas amplía el horizonte de análisis al hacer referencia a decisiones del Gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes (Aguilar, 1992), de tal forma que quedan bien diferenciados los 2 actores fundamentales de las políticas públicas.
En este sentido, Lahera (2002) sostiene que una política pública es un programa de acción de una autoridad pública o el resultado de la actividad de una autoridad investida de poder público y de legitimidad gubernamental. Asume que las políticas públicas son cursos de acción y flujos relacionados con un objetivo público definido en forma democrática que son desarrollados por el sector público, frecuentemente con participación de la comunidad y el sector privado.
Sin embargo, los impactos esperados dependen en gran medida de la dotación de los recursos, aspecto que se convierte en un elemento fundamental que define el nivel jerárquico que las políticas públicas ocupan en la agenda de gobierno. De esta forma, los gobernantes se sienten más tentados a asignar un mayor presupuesto a aquellas políticas que van en la vía de sus diversos intereses. Así, para su adecuada implementación, las políticas públicas...
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