El presupuesto público
| Autor | Ortega Cárdenas, Alfonso |
| Páginas | 221-257 |
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Capítulo 8
El Presupuesto Público
El presupuesto público debemos entenderlo como una previsión de ingresos y gastos para el futuro, es decir, el presupuesto es un cálculo prospectivo y en consecuencia no puede ser comparado o confundido con una simple cuenta o un balance contable, el cual es un cálculo retrospectivo que permite comparar los gastos efectuados con los ingresos percibidos.
En un Estado democrático el Gobierno elabora el presupuesto y lo somete a discusión y aprobación del órgano legislativo, siguiendo normas previamente establecidas que le permiten trabajar en forma armónica en la elaboración del presupuesto de ingresos y gastos que se requieren para un determinado período.
En nuestro país y desde la época de la independencia se ha venido legislando en mate-ria presupuestal y constitucionalmente aparecen amplios antecedentes desde 1811 hasta nuestros días en los cuales se han tratado de adaptar las modernas teorías de la Hacienda Pública en cuanto a la preparación, aprobación, ejecución y control presupuestal.
Es así que analizando los antecedentes tributarios vemos cómo se han venido adaptando las partes más convenientes de las legislaciones tributarias inglesas, francesas y aún americanas.
8.1 introducción
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HACIEnDA PÚBLICA. LAS FInAnZAS DEL ESTADO
8.2 antecedentes históricos
La historia del derecho presupuestal realmente es nueva, sin embargo, tenemos conocimientos que desde el siglo XVI se hizo indispensable para los administradores públicos tener cuentas de ingresos y gastos.
En Inglaterra se había establecido que el parlamento era el ente que debía aprobar los tributos necesarios para atender los gastos del reino. Para el año de 1626 durante la lucha parlamentaria contra las tendencias absolutistas de Carlos I tuvo inicio la práctica de aprobar tributos pero impedir su recaudo hasta que no fueran incorporados cada año en una ley posterior como forma de control sobre el monarca. Igualmente sabemos que desde el siglo XV las leyes financieras tenían vigencia temporal limitada con el ánimo de obligar al monarca a recurrir con frecuencia al consentimiento del Parlamento, pero solamente hasta el año de 1688 apareció la afirmación constitucional de que también los gastos debían ser decretados y controlados por los representantes de la población.
Las autorizaciones de gastos debían emplearse sólo para los propósitos aprobados por el Parlamento y su fin era evitar el crecimiento de los tributos. Hacia el año de 1706 se acordó que la Cámara de los Comunes no consideraría gasto alguno que no fuese propuesto por la Corona para que el Gobierno asumiera toda la responsabilidad por el estado de las finanzas públicas.
Para el año de 1860 y gracias a Gladstone se hizo costumbre incluir todas las medidas financieras que habían de ponerse en práctica en un año en una sola ley y hacer del presupuesto el centro del debate sobre política económica, es así como a fines del siglo XIX se aceptaba que la votación del presupuesto implicaba un asunto de confianza en el Gobierno.
En Francia los monarcas absolutistas tuvieron más suerte que los reyes ingleses y habían conseguido que los estados generales aprobaran tributos permanentes, con lo cual no necesitaban convocar a aquellos con la misma frecuencia que el monarca inglés debía llamar al Parlamento. Hasta la Revolución Francesa los gobiernos habían sostenido que las cuentas del Estado debían ser secretas, por eso uno de los derechos del hombre que se proclamaron en 1789 afirmaba que todos los ciudadanos tienen derecho a conocer qué empleo se le da a los impuestos.
La constitución de los Estados Unidos de América apareció en un momento en el cual en Inglaterra el derecho presupuestal tenía un desarrollo incipiente, por eso las reglas que pueden encontrarse allí sobre la materia son pocas y se limitan a proclamar por lo general que no puede haber tributos, ni gastos, sin que sean decretados por el congreso.
En nuestro país y desde la época de la independencia se ha venido legislando en mate-ria presupuestal y constitucionalmente aparecen amplios antecedentes, desde 1811 hasta nuestros días, en los cuales se han tratado de adaptar las modernas teorías de la Hacienda Pública en cuanto a preparación, discusión, aprobación ejecución y control del mismo.
Alfonso Ortega Cárdenas
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8. El Presupuesto Público
La actividad financiera del Estado (la economía pública) se refleja o expresa a través de las instituciones presupuestales y mediante ese mismo instrumento se moviliza un porcentaje de recursos mucho más importante cada día.
El presupuesto se convierte en ese conjunto de normas legales que regulan el recaudo y la inversión de por lo menos la mitad de los recursos que moviliza la sociedad en un período determinado como es un año. Debemos aclarar que el presupuesto es un cálculo prospectivo, es decir, hacia el futuro de gastos e ingresos y en ello se diferencia de las cuentas de un balance, las cuales son retroactivas, es decir, se analizan sobre hechos sucedidos.
El derecho presupuestal regula el proceso de preparación, discusión, aprobación, ejecución y control de los gastos públicos y ordena el proceso de recaudo de los ingresos fiscales, incidiendo entonces en la destinación y prioridad.
Las entidades públicas a nivel nacional y las entidades territoriales en el momento de estructurar sus presupuestos de rentas y gastos deben observar y tener en cuenta los siguientes principios:
principio de la universalidad.
‘ Hace referencia a los estimativos de ingresos que incluirán el total de los provenientes de impuestos, recursos de capital y rendimientos por servicios y actividades de la nación u organismos como lo son las ramas del poder público, Ministerio Público, Contraloría, Registraduría y los establecimientos públicos nacionales. En la misma forma y en cuanto a gasto público este principio establece que ninguna entidad pública podrá efectuar gastos que no figuren en el presupuesto general de la nación.
Principio de la Planificación.
‘ Hace referencia a que el presupuesto debe guardar concordancia con el contenido del Plan nacional de Desarrollo, el plan de inversiones, el plan financiero y el plan estratégico.
principio de unidad de Caja.
‘ Los ingresos asignados a las entidades públicas sólo atenderán el pago de los gastos autorizados en la ley del gasto o ley de apropiaciones.
principio de la homeóstasis presupuestal.
‘ Consiste en que dichos organismos tiendan a buscar el equilibrio entre ingresos y gasto, mirando con sumo cuidado que el crecimiento y desarrollo económico de la entidad guarde relación con la disponibilidad de recursos.
principio de la Coordinación presupuestal.
‘ Considera que la coordinación presupuestal a nivel nacional está a cargo del Consejo de la Política Fiscal (CONFIS) el cual será responsable ante el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES). principio de la responsabilidad.
‘ Igualmente el departamento de Planeación nacional es responsable de preparar un informe regional y departamental del presupuesto de inversión para someterlo a discusión en las comisiones económicas del Senado y Cámara para que se decida sobre la prioridad y vigencia comprometida con especificación de su labor.
principio de la inembargabilidad:
‘ Consiste en que las rentas incorporadas en el presupuesto General de la Nación, de los bienes y derechos de los órganos que lo conforman y de las cesiones y participaciones a las entidades territoriales no son embargables.
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8.3. evolución del presupuesto público
En épocas pasadas, cuando las funciones del Estado eran limitadas, se utilizaban métodos sencillos para calcular y registrar los ingresos públicos. En los tiempos modernos, la variedad y complejidad de las funciones gubernamentales han obligado a la búsqueda de técnicas presupuestales que reflejen la acción del Estado como promotor del desarrollo económico. Hoy en día nadie discute que el presupuesto nacional debe ser un eficaz instrumento de política económica y social en el más amplio sentido de la palabra. Es, en síntesis, el mejor instrumento para determinar la política financiera que ha de seguir el país, pues todas las decisiones del Gobierno tienen consecuencias financieras y éstas, a su vez, influyen en todas las ramas de la economía, lo mismo en el sector público que en el sector privado.
En la moderna teoría de Hacienda Pública se ha tomado el presupuesto como el instrumento dinámico para la ejecución de la política financiera que imprime beligerancia a la acción económica y social del Estado, que puede definirse, diciendo que consiste en el empleo de los medios financieros para la consecución de finalidades de orden económico.
Desde la época de los pueblos más antiguos se han utilizado los presupuestos como herramienta del buen manejo de las sociedades, de ahí que se encuentren procedencias bien sea de la lengua latina (Prae y Suponere), que traducen, calcular, computar, o de la lengua anglosajona que lo conoció como Budget, que significa el saco o maleta para guardar algo.
El doctor Esteban Jaramillo lo definió como: “un acto de autoridad soberana, por medio del cual se computan anticipadamente los ingresos y se autorizan los gastos públicos para un período determinado”.
El profesor Federico Flora sostiene al respecto: “sólo en el Estado moderno, en el cual la soberanía es patrimonio, no de una clase o de una casta, sino de toda la nación, en el cual el ciudadano es a la vez soberano y súbdito, el derecho de autorizar los ingresos y de regular los gastos se reconoce a todos los ciudadanos y es ejercido por ellos mediante representantes especiales”.
En el desarrollo histórico de la legislación presupuestal colombiana pueden detectarse los siguientes aspectos:
Primero: la Constitución de 1811 obliga al Gobierno a publicar un informe con...
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