Los principios de la función y de la contratación públicas
| Autor | Carlos Castro Cuenca - Luisa Fernanda Garcia López |
| Cargo del Autor | Abogado, Universidad del Rosario - Abogada, Universidad del Rosario |
| Páginas | 89-161 |
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Capítulo tercero
Los principios de la función y de la contratación públicas
1. Los principios de la función pública
Antes de abordar los principios de la función pública resulta pertinente ajustar los conceptos de función pública y de función administrativa en el derecho administrativo.
La función pública, en derecho administrativo, se ha referido a los recur-sos humanos que requiere el Estado para atender sus funciones, es decir, a la vinculación de personal al servicio del Estado, con lo cual se regula la noción de servidor público, de trabajador oficial, de empleado de carrera, al igual que el ejercicio de funciones públicas por particulares y el servicio público de notarios y registradores,1incluidos en los artículos 122 a 131 de la Constitución. La función pública abarca también temas como el régimen de inhabilidades e incompatibilidades para ejercer un cargo público, sin desconocer la Comisión Nacional del Servicio Civil que corresponde a una entidad autónoma y de carácter especial encargada de la administración y la vigilancia de las carreras de los servidores públicos.
Por su parte, la función administrativa2a la que hace referencia el artículo 209 de la Constitución, es aquella que sintetiza los objetivos generales del
1Vidal Perdomo, J., Derecho Administrativo, 13 edición, Legis, Bogotá, 2008, pp. 443-445.
2“Capítulo V - De la función administrativa
Artículo 209. La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administración pública, en todos sus órdenes, tendrá un control interno que se ejercerá en los términos que señale la ley.
Artículo 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios sólo pueden ser creadas por ley o por autorización de ésta, con fundamento en los principios que orientan la actividad administrativa.
Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que señale la ley.
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Estado, y hace referencia a los principios y las finalidades constitucionales del Estado como de la administración. Es una consecuencia de la división tripartita de poderes, que desde el punto de vista orgánico corresponde a la función propia de la rama ejecutiva. Si se mira desde el punto de vista material las tres ramas del poder público estarían involucradas dentro de la función administrativa, ya que lo verdaderamente relevante sería el contenido mismo de la actividad administrativa sin importar qué rama del poder público la ejerce.
En realidad, la función pública ha sido entendida por la jurisprudencia como “el conjunto de tareas y de actividades que deben cumplir los diferentes órganos del Estado, con el fin de desarrollar sus funciones y cumplir sus diferentes cometidos y, de este modo, asegurar la realización de sus fines”.3De esta forma,
El carácter del Estado de derecho, sin embargo, no desaparece sino que viene a armonizarse con la condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de la persona y en el interés colectivo los puntos de fusión. Así, a la seguridad jurídica que proporciona la legalidad se le suma la efectividad de los derechos humanos y la justicia social como elementos que cohesionan y orientan la acción del Estado.4Los conceptos administración pública y función pública presentan una evolución, o más bien una progresión, a partir de 1991. En efecto, administración pública se refería al cumplimiento de actividades necesarias para la conse-
La ley establecerá el régimen jurídico de las entidades descentralizadas y la responsabilidad de sus presidentes, directores o gerentes.
Artículo 211. La ley señalará las funciones que el Presidente de la República podrá delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijará las condiciones para que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras autoridades.
La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar o revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente.
La ley establecerá los recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios”.
3Cfr. las sentencias C-631 de 1996 y C-564 de 1997, M. P. Antonio Barrera Carbonell.
4Corte Constitucional, sentencia SU-086 de 1999, M. P. José Gregorio Hernández.
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cución de los objetivos estatales.5Así, administración pública se refería inicialmente a “[…] administrar, gobernar, controlar, custodiar, manejar, recaudar, distribuir, pagar, percibir, negociar, disponer”.6Sin embargo, bajo el influjo del Estado social de derecho y del artículo 1 de la Constitución, el Estado de bienestar ha venido reemplazando aquella noción de función administrativa por la de función pública que en cierta medida se adapta más a los postulados de un Estado que busca, ante todo, la eficacia de la función administrativa a través de mecanismos tales como la descentralización, la desconcentración y la delegación de funciones.7Con lo cual, la Corte Constitucional ha dispuesto:
[…] el moderno concepto de Estado social de derecho apareja un insoslayable aumento del intervencionismo estatal, como mecanismo necesario para la realización efectiva de los derechos. Esta circunstancia supone que el concepto clásico de la función administrativa se vea reemplazado por otro más acorde con la nueva realidad jurídica y que, asimismo, la organización del Estado moderno responda a nuevos criterios. Las formas de organización actuales no son en manera alguna aquellas propias del llamado Estado gendarme, sino que corresponden más bien al concepto de Estado social servidor, e implican un movimiento tendiente hacia la descentralización administrativa y hacia nuevas formas de delegación y desconcentración en la administración centralizada.8Agrega igualmente,
La eficacia de la función administrativa, (…), se logra entonces mediante el mecanismo de la desconcentración, entre otros que permiten una distribución racional de funciones, y respecto del cual la Corte ha indicado que “consiste en el otorgamiento de ciertas funciones a agentes nacio-5Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de Colombia, Sala de Casación Penal, proceso 29206, 15 de mayo 2008, M. P. Yesid Ramírez.
6Cfr. Auto de la Corte Suprema de Justicia de Colombia, Sala de Casación Penal, 14 de junio de 1996.
7Corte Constitucional, sentencia C-722 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
8Corte constitucional, sentencia, C-722 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
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nales, regionales o locales, las cuales se ejercen siempre y en todo momento a nombre de la entidad otorgante”.9La función pública implica así, “la disposición de medios para su ejercicio, los que normalmente corresponden a bienes que hacen parte del patrimonio público”.10La función administrativa presenta como propósito fundamental la defensa y realización de los intereses generales, y para ello ha de desarrollarse con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, tal como lo estipula el artículo 209 de la Constitución, y como en reiteradas oportunidades lo ha expresado la Corte Constitucional.
Asimismo, en la sentencia C-893 de 2003,11la Corte Constitucional consideró que la estructura de la administración comprende dos aspectos: la parte estática y la parte dinámica. La primera integrada por todos los organismos encargados de cumplir con la función administrativa. La otra, constituida por los organismos que tienen como misión principal administrar, es decir, entes en movimiento generadores de actos administrativos, y personas que de una u otra forma se encuentran vinculadas a la administración.
El artículo 209 dispone que la función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de eficacia, economía y celeridad, entre otros y añade que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
Nada de lo dicho podría cumplirse a cabalidad sin un aparato estatal diseñado dentro de claros criterios de mérito y eficiencia, para lo cual no resulta necesario su excesivo tamaño ni un frondoso árbol burocrático, sino una planta de personal debidamente capacitada y organizada de forma tal que garantice niveles óptimos de rendimiento.
9Corte constitucional, sentencia C-216 de 1994, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa.
10Sentencia de la Corte Suprema de Justicia de Colombia, Sala de Casación Penal, proceso 29206, 15 de mayo 2008, M. P. Yesid Ramírez.
11M. P. Alfredo Beltrán Sierra.
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En contra de estas aspiraciones militan factores como la inmoralidad, la negligencia y la falta de adecuada preparación del personal no menos que la eficiente operación de una carrera administrativa desvirtuada por prácticas contrarias a los principios que la inspiran, de todo lo cual se quejan con frecuencia y con razón tanto los organismos especiales como la opinión pública.12En ese sentido, los principios que rigen la función pública...
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