Comercio y producción normativa en la crisis del antiguo régimen hispano: Examen histórico-jurídico de la orden apócrifa de 1810
| Autor | Fernando Martínez Pérez |
| Cargo | Doctor en Derecho |
| Páginas | 65-77 |
Este artículo es el resultado de una investigación terminada realizada al amparo del proyecto titulado "Cultura jurisdiccional y orden constitucional en España y América (siglos XVIII y XIX)" financiado por el Ministerio de Educación y Ciencia española para el trienio 2004-2007, con referencia SEJ2004-06696- C02-02, y cuyo investigador principal es el prof. Bartolomé Clavero Salvador.
Fernando Martínez Pérez es Doctor en Derecho, Profesor Titular de Universidad en Historia del Derecho y de las Instituciones en la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Madrid. fernando.martinez@uam.es
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El objeto de este trabajo es el de traer a colación el examen de una normanon nata atinente a la liberalización del comercio activo con los extranjeros, la Real Orden de 17 de mayo de 1810, atribuida al Consejo de Regencia cuyo mérito principal consistía en excepcionar provisionalmente, y atendidas las dificilísimas circunstancias por las que atravesaba la Nación, las prescripciones contenidas en las Leyes de Indias en las que, como es bien sabido, se prohibía muy estrechamente el comercio activo de extranjeros en puertos americanos.
A la postre, como también es sabido, se frustró tal intento. La orden, una vez impresa, fue declarada por el propio Consejo de Regencia como apócrifa, ordenándose, desde luego, su destrucción y la apertura de una causa criminal para el descubrimiento y castigo de los responsables de tal acto de suplantación de la voluntad soberana1.
No me ocuparé aquí de analizar los efectos de la orden sobre el giro comercial de las Españas Peninsular y Ultramarina entre sí y con el extranjero. Contamos ya con aquel tipo de análisis realizado por una historiografía económica pero que no ha tomado en consideración el interés que este caso entraña para una lectura realizada desde la historia del Derecho y de lo que me ocuparé a continuación2.
Esta diversa lectura consiste en tomar en consideración el incidente como un ejemplo sobre la producción normativa en los albores del XIX. Pero también es ejemplo que pone de manifiesto la fortaleza de una máquina de gobierno que, a pesar del inédito momento de crisis por el que atravesaba la Monarquía, todavía arrastraba una inercia en su funcionamiento administrativo. Lo que quiere ponerse de manifiesto es que un incidente como el suscitado por la formación y descalificación de la mencionada norma no resulta aquí interesante por el fondo del asunto3. El interés del incidente -y, quizás, la gravedad con la que fue percibido entonces- tiene que ver, sobre todo, con el ámbito de vigencia y destinatarios de la orden, y con el contexto en el que esta hizo aparición. Por lo que toca a lo primero, la reforma del régimen del comercio con extranjeros se planteaba por punto general para aquellos dominios, como fruto de la generalización de expedientes particulares que estaban en el origen del proceso de elaboración de la norma. Una generalización que, además, fue incrementándose incluso después de la descalificación de la orden, y que viene a coincidir con un momento de cambio en la percepción del concepto de producción normativa en los albores del régimen constitucional en España. Por lo que toca a lo segundo, tiene que ver con un contexto en el que la materia comercial constituía una de las piezas más delicadas de una política de consecución de recursos para el sostenimiento del esfuerzo bélico. Porque cualquier decisión que se tomase sobre el particular afectaba a los intereses -y, en con-Page 67secuencia, al compromiso para con la guerra- de algunos de los sectores comerciales nacionales que generalmente aparecían contrapuestos a otros comercios nacionales y aliados, concretamente el cubano y anglo-portugués.
Son estos dos aspectos, más allá del contenido de la norma, los que creo aquí más pertinentes. Y son aspectos que tienen que ver con el modo de legislar en un momento irrepetible, no sólo por el contexto, sino también porque se trataba de un punto de inflexión entre antiguo y nuevo régimen. Un punto de inflexión caracterizado por el encuentro entre una concepción tradicional, si se quiere, más casuística, frente a otra novedosa, o más sistemática, de comprender el proceso de producción normativa en general y para Indias en particular4.
Propongo iniciar este análisis señalando un dato sobre la disposición de los documentos relativos a este caso en el Archivo General de Indias: los expedientes que dieron lugar a la adopción de la orden de 17 de mayo, y los que durante el curso del procedimiento criminal se incorporaron a autos fueron los mismos que tomaron en cuenta las Cortes Generales y Extraordinarias a partir de 1811 para determinar una modificación en el sistema comercial español respecto de los extranjeros5.
Así, pues, deberíamos calificar esta simultaneidad y mezcolanza. Esto es, que, en primer lugar, los autos de la causa criminal se acrecentaran con otro tipo de documentación, que no debía ser pertinente para el juicio, por no haber sido tomada en consideración por los autores de la orden para su expedición;6 y que, en segundo lugar, las Cortes se interesaran, más allá de por los memoriales, representaciones y resto de documentación atinente al problema de la apertura de los puertos peninsula- res y ultramarinos al comercio extranjero, por lo que tenía que ver con dimensión judicial del asunto. Estas dos cuestiones pueden abordarse como problemas atinentes a la difícil puesta en planta de un sistema constitucional presidido por el principio de separación de poderes en un momento en el que, como constituyentes, las Cortes reasumían todas las potestades. Pero, creo yo, erraríamos si calificásemos este hecho como mera confusión, o si pretendiéramos depurar la documentación separando lo que era propio del conocimiento de la causa criminal de lo que pertenecía a la modificación del régimen comercial español.
Si abordamos la mezcolanza, desde el punto de vista de la causa, al primer golpe de vista se comprueba que lo que interesaba dilucidarse no era la autoría de la orden, que era evidente desde el primer momento, sino si la actuación de los empleados había constituido un exceso. Esto es, lo que se enjuiciaba en el seno de la Sala de Justicia del Consejo de Indias, y luego en el Tribunal Supremo, era algo similar a lo que se dilucidaba casi simultáneamente en las sesiones secretas de las Cortes desde el año 1811. En el Tribunal se seguía un procedimiento criminal en su forma para determinar si resultaba punible la generalización de la dispensa a la legislación recopilada que habían efectuado los autores de la expedición de la orden, para lo que procedía entrar a ver los antecedentes del concreto proceso de gestación normativa que había finalizado en 17 de mayo de 1810. En las Cortes, sin embargo, sobre los mismos expedientes se trataba de tomar una decisión sobre la apertura de los puertos españoles peninsulares y ultramarinos al comercio anglo portugués7.
La conclusión a la que pretendo llegar puede enunciarse de la siguiente manera: para conocer la historia de una frustración, la de la liberalización del comercio por parte de las Cortes gaditanas, tan interesantes como las fuentes que entendemos hoy como antecedentes legislativos y parlamentarios lo son las derivadas de incidentes como el analizado. Porque la producción normativa a principios de XIXPage 68y durante al menos toda la primera experiencia constitucional española siguió obedeciendo a un paradigma de actuación político administrativo propio del antiguo régimen, que algunos historiadores del derecho europeos, y particularmente italianos, han calificado como paradigma jurisdiccional, y que vendría a suponer la persistencia para toda la época moderna y en el filo de la contemporánea de aquel modelo de Estado que tradicionalmente se ha calificado como Monarquía judicial8.
Es sabido que las prohibiciones del comercio extranjero en Indias, que en términos generales se mantenían en 1810, ya habían sido recortadas en sus efectos por una multitud de autorizaciones a lo largo del XVIII, entre las que destacaban las del comercio de neutrales motivadas por la ley de la necesidad que impelía a asegurar el abastecimiento de aquellos territorios, ante el estado de impotencia de la marina mercante española agudizado por el dominio de los mares por parte de la armada británica.
La conmoción de los sucesos de Bayona y la conversión de los antiguos enemigos en aliados, la ocupación de la mayor parte de la Península por el francés, la impotencia de la marina mercante española para extraer los frutos americanos, etc. todo conspiraba en 1810 a adoptar de nuevo estas resoluciones de autorización del comercio, ahora, de aliados. Pero hasta entonces esta solución siempre se había comprendido con el carácter de una excepción y, en algún sentido, dando carta de naturaleza a las medidas provisionales adoptadas por las autoridades ultramarinas9.
Fue, precisamente en este contexto, donde se inició el expediente que concluirá con la redacción de la orden. El Gobernador y Capitán General de la Habana, mediante dos representaciones de 12 de mayo, 21 de junio y 15 de julio de 1809, al tiempo que daba cuenta de las instancias de aquel ayuntamiento y consulado, comunicaba que había permitido en unión del intendente el comercio marítimo con extranjeros bajo reglas y contribución de derechos constantes de un...
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