Reflexiones acerca del principio de proporcionalidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador colombiano
| Autor | María Lourdes Ramírez-Torrado |
| Cargo | Universidad del Norte, Barranquilla, Colombia |
| Páginas | 155-172 |
Page 156
Estas páginas abordan el desarrollo del principio de proporcionalidad, dentro del contexto administrativo sancionador colombiano en el lapso comprendido entre 1991 y el 2009.
La finalidad principal que persigue la investigación es la de establecer las pautas generales de este postulado en la actividad sancionadora de la Administración. Para alcanzar este objetivo se recurrió al análisis de las providencias dictadas por las cortes en el periodo de tiempo señalado, y de igual modo a la doctrina que se ha dedicado a su estudio.
Este artículo se inserta en el marco de una investigación titulada: La actividad sancionadora de la Administración Pública en Colombia.
El principio de proporcionalidad se formula como regla del derecho penal en los orígenes modernos de esta rama del derecho. La Declaración de derechos del hombre, en 1789, lo establece en su artículo 9°, que reza: "penas estrictamente y evidentemente necesarias"; ideas que se incluyen
Page 157
en la Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 8;1 y se incorporan tácitamente2 en algunos artículos de la Constitución de 1991, caso de: 12,3 28,4 y 34.5
El postulado, objeto de análisis, es un principio general de Derecho; personifica una idea básica de justicia material: la prohibición de todo sacrificio innecesario o desproporcionado. Lo que se coloca de manifiesto fundamentalmente "en el principio de prohibición de exceso".6
El contenido del principio de proporcionalidad7 ha sido estudiado por los tribunales de justicia en diversas oportunidades,8 y se ha afirmado que: este concepto tiene como sustento el principio de equidad;9 comprende tres subprincipios como son: idoneidad, necesidad y proporcionalidad;10 y sirve: "como punto de apoyo de la ponderación entre principios constitucionales".11
Page 158
Las altas cortes, para determinar que una actividad de la Administración respeta el postulado de proporcionalidad o no, recurren a un test que está conformado por una serie de requisitos que deben concurrir en todos los eventos,12 que comprende:
-
El análisis del fin buscado por la medida, que implica la legitimidad del objetivo que motiva la restricción.13
-
El estudio del medio empleado. Lo que significa la adopción de una medida que produzca un "menor sacrificio para otros valores, principios y derechos que tengan un mayor valor constitucional que aquéllos que se pretenden satisfacer a través de su desarrollo, es obligación de las autoridades administrativas preferirla, conforme lo ordena categóricamente el contenido normativo del citado principio de proporcionalidad".14
-
El examen de la relación entre el medio y el fin. Lo que se traduce en "la ponderación entre el principio que se protege y el que se sacrifica y la debida correspondencia entre la falta y la sanción".15
Así, en el análisis, si la actuación sancionadora es proporcional o no, resulta necesario precisar los bienes jurídicos que se enfrentan y de igual forma determinar la manera en que se encuentran afectados.16 Lo anterior con el fin de evitar "los excesos o abusos de poder que podrían provenir del empleo indiscriminado de la facultad legislativa o de la discrecionalidad atribuida a la administración";17 y alcanzar su objetivo más importante18 como es: "guardar una debida proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la sanción impuesta".19
Page 159
Este postulado tiene plena aplicación en el campo del derecho administrativo sancionador20 en tanto la postura constante de los altos tribunales nacionales es la de aplicar matizadamente los principios del derecho penal a esta área del derecho, entre los que se encuentra, claro está, el de proporcionalidad. Este último, producto de la conciencia "de que son o pueden llevar a ser extraordinariamente graves"21 las sanciones administrativas para los administrados.
En el ámbito sancionador administrativo resulta interesante analizar este postulado teniendo en cuenta que, a diferencia de lo ocurrido en el derecho penal, no existe, en primer lugar, una norma que entregue los parámetros generales de esta rama del derecho, sino que son normas sectoriales las que abordan, o no, los principios que presiden la actividad.22 De igual manera, en el supuesto que la norma sectorial contenga criterios para graduar y determinar la infracción y la sanción a imponer, aplicando, con ello, el principio de proporcionalidad, la mayor parte de las veces "se opta por crear clasificaciones más o menos generales en las que puedan quedar subsumidos los diferentes tipos de infracciones".23 Esto deja una ventana abierta a la autoridad administrativa para que califique de acuerdo con su criterio la infracción y la sanción.24
Page 160
Existen dos periodos en los que puede ser analizado el principio de proporcionalidad. El primero de ellos se encuentra relacionado con un momento anterior al de la imposición de la sanción, refiriéndonos con ello al examen que realiza, esta vez, el legislador cuando decide cuáles son los bienes jurídicos que desea salvaguardar de actuaciones lesivas. El segundo momento se refiere al instante en sí de la aplicación de la sanción, y tiene como sujeto a la autoridad administrativa.25
Estos dos periodos han sido comentados por el profesor Nieto García cuando afirma que es necesario subrayar la omnipresencia, por así decirlo, de este principio puesto que actúa en todas las fases o eslabones de la cadena sancionadora. Primero aparece en la ley y sirve como criterio para que el Tribunal Constitucional controle si las sanciones previstas por el legislador son efectivamente proporcionadas a las infracciones a que se atribuyen. Luego vuelve a aparecer en el reglamento y con la misma función. (...) Ya en la fase aplicativa, la Administración tiene que ponderar la proporcionalidad de la sanción concreta que escoge dentro del repertorio que le ofrece la norma tipificante.26
En lo que se refiere al examen de proporcionalidad que debe realizar el legislador cuando dicta una norma sancionadora, nos permitimos comentar que aquel debe entrar a examinar, en principio, si el bien jurídico que intenta salvaguardar de las conductas que lo pueden perjudicar, debe ser protegido por el derecho penal y/o por el administrativo sancionador. Pues como lo anota Huergo Lora, existen algunos bienes jurídicos, los más importantes, que sólo se protegen mediante sanciones penales, nunca administrativas. En el caso de la vida y la integridad física (delitos de homicidio y sus formas, aborto, lesiones), la libertad (delitos de detención ilegal, secuestro, amenazas y coacciones), la integridad moral (tortura y tratos inhumanos o degradantes), la libertad e indemnidad sexuales, la intimidad, el honor, las relaciones familiares, etc.27
Page 161
Entonces, a juicio de la Corte Constitucional, debe preferirse el derecho administrativo sobre el penal en aplicación del principio de ultima ratio. Claro está, siempre que con ello sea posible alcanzar el amparo del bien jurídico en cuestión.28
Una vez se haya tomado la decisión de que la acción u omisión deban tener una respuesta del ordenamiento administrativo sancionador, el legislador cuenta con autonomía para redactar la conducta típica.29
De este modo, el legislador puede crear infracciones, introducir clasificaciones entre ellas, fijar criterios de agravación o atenuación; todo teniendo en cuenta las necesidades para la protección del bien jurídico, el mayor o menor daño que los comportamientos puedan estar ocasionando,30 y un juicio de idoneidad de la infracción típica.31
Dentro del proceso de redacción del capítulo sancionador de una norma sectorial, el redactor de la norma puede optar -siendo mucho más aconsejable si así lo realiza- por incluir un cuadro en donde se clasifiquen las infracciones. Clasificación que debe realizarse teniendo en cuenta "la importancia de los bienes jurídicos objeto de protección",32 que se convierte en últimas en una garantía para el administrado respecto a la actuación administrativa.33
Entonces, el legislador, en el momento de la redacción de la descripción típica, tendrá que realizar un juicio de proporcionalidad, gozando para ello de una libertad para determinar la conducta típica que más se adecúe a las necesidades de la sociedad y que, a su mejor entender, contrarreste las actuaciones u omisiones que lesionen, o puedan lesionar, los intereses protegidos por la infracción administrativa.
Sin embargo, la autonomía de la que goza el legislador de estar habilitado por la cláusula general de competencia para regular libremente las actuaciones que a su juicio puedan ofrecer un daño o perjuicio a los bienes jurídicos que pretende proteger, no es absoluta, puesto que el legislador no goza de una independencia plena a la hora de determinar la infracción. Con ello
Page 162
nos referimos al respeto de los principios y las garantías constitucionales,34 de los derechos fundamentales, e igualmente la realidad fáctica que se le impone,35 con lo que resultan plenamente justificadas las limitaciones a la configuración legislativa debido a la entidad de los valores e intereses36 que se protegen en un estado de derecho.37
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba