La reforma de la Policia en Europa: desafios, debates y alternativas.
| Autor | Martin, Manuel |
| Cargo | Ensayo |
| Páginas | 113(32) |
Police Reform in Europe: Challenges, Debates, and Alternatives
A reforma da Policia na Europa: Desafios, debates e alternativas
Presentacion, objetivos y metodologia
La Policia es una institucion muy expuesta a su entorno y, por ello, en cambio constante; esta cambia en la medida en que lo hacen los problemas de seguridad, los conflictos sociales, la situacion economica y otros factores de su entorno inmediato. Existen evidencias de que, en los ultimos anos, se han acelerado el ritmo de las reformas que realizan las diferentes Policias europeas (Medina, 2011; van Sluis et al., 2013; Ellison y O'Reilly, 2008). Se producen cambios tanto a nivel del sistema policial de cada pais, como de la estructura y funcionamiento de los cuerpos. A nivel de sistema policial, los cambios van en diferentes sentidos. En algunos paises, se dan procesos de centralizacion, mientras en otros se mantienen estructuras descentralizadas. Algunos sistemas tienden hacia modelos mas abiertos al mercado, con una presencia amplia del sector privado de la seguridad, mientras que otros mantienen un peso relativo mayor de la seguridad publica. A nivel de las organizaciones, algunas apuestan por la especializacion y tecnificacion de sus unidades, mientras otras mantienen estructuras generalistas y transversales con fuerte presencia en el territorio. La diversidad de respuestas sugiere que, o bien las realidades nacionales son muy distintas, o bien estas son complejas y se interpretan de forma distinta por los reformadores. La tendencia hacia la integracion y convergencia entre los paises europeos hace mas plausible la segunda opcion, pero ello, a su vez, plantea la duda de que interpretacion es mas acertada. Resolver esa cuestion implica entender que factores empujan los cambios en la Policia.
Los procesos de reforma de la policia se pueden ver como reacciones a los cambios que ocurren en su entorno. El proposito del presente articulo es tratar de entender la relacion entre los cambios recientes en el contexto europeo y las reformas policiales. Esto se hace a partir de los debates academicos sobre el tema. Con ese fin, se realiza un analisis de la literatura cientifica que relaciona los procesos de reforma de la policia con el contexto donde se producen. Analizando las publicaciones se identifican tres decisiones estrategicas que condicionan el sentido de las reformas; todas ellas surgen como resultado de cierta interpretacion de los cambios en el entorno. La primera decision clave es el tipo de orientacion de la actividad policial en su conjunto o modelo policial. Se distingue, por un lado, un modelo politico donde el poder politico define las prioridades. Existe tambien un modelo racional-burocratico o legalista, donde prima la aplicacion de la Ley, la especializacion y la lucha contra la criminalidad. Finalmente esta el modelo comunitario, en el que la comunidad participa en la definicion de los problemas policiales con una orientacion hacia la prevencion y el mantenimiento del orden. El segundo eje de decision es el grado de apertura hacia la colaboracion con agencias externas y hacia la privatizacion de la seguridad (Matthews, 1989). El tercer eje es transversal y gira en torno a como abordar la cuestion de la legitimidad ante el aumento de la diversidad social y la fragmentacion del interes colectivo. Al mismo tiempo, existen expectativas ciudadanas de mayor eficacia, participacion y transparencia, lo que plantea el reto de como gestionar las relaciones con la comunidad en un contexto cambiante (Torrente et al., 2015).
El texto que sigue se estructura en cinco partes. En primer lugar, se presenta brevemente el marco teorico que sirve de base para relacionar la reforma de las organizaciones policiales con su entorno. Se comentan algunas de las dimensiones clave del mismo y sus repercusiones sobre la policia. Una vez situado el marco del analisis, se discuten los debates principales en torno a los que giran las reformas policiales. En el segundo apartado, se presenta el debate sobre la orientacion estrategica de la policia, o el tambien llamado "modelo policial". En el tercer apartado, se discute la cuestion de la colaboracion, alianza, o partenariados en temas de seguridad de la policia con agencias externas. En el cuarto punto, se discuten las implicaciones de todo lo anterior para la legitimidad de la policia. Finalmente, el articulo se centra en analizar de que forma el modelo policial de proximidad ofrece una respuesta a las cuestiones que plantean estos debates.
Cambios en el entorno y reforma policial
En la Sociologia de las organizaciones existe una larga tradicion de estudios que relaciona los cambios socio-economicos con sus estructuras y funcionamiento. Concretamente, las llamadas teorias de la contingencia ofrecen perspectivas reveladoras. Esos planteamientos surgen en los anos sesenta y conciben a las organizaciones como sistemas abiertos en relacion al entorno que les rodea (Scott, 1981). El entorno tecnologico (Woodward, 1958), el juridico, la posicion de poder de proveedores y clientes, o la situacion en el mercado en relacion con la competencia, entre otros elementos, afectan a la estructura y funcionamiento de las organizaciones (Lawrence y Lorsch, 1967; Thompson, 1967), y a su estilo de liderazgo (Fiedler, 1964). La incertidumbre del entorno es un factor fundamental (Pennings, 1975); por tanto, el entorno es una fuerza que moldea aspectos internos de la organizacion y, al tiempo, las organizaciones sobreviven si adoptan las decisiones adecuadas para adaptarse al mismo. Desde una vision institucionalista, sin embargo, el alcance de los cambios en las organizaciones tiene limites debido a la inercia que suponen la historia, los mitos, las rutinas de trabajo o la capacidad de aprendizaje colectivo. Los parrafos que siguen situan la importancia de algunos elementos del entorno de las organizaciones policiales.
Uno de los mecanismos clave por los que los cambios en el entorno de las organizaciones policiales se trasladan a su funcionamiento son las demandas de la poblacion. Estas ultimas son dinamicas y varian al ritmo de la sociedad (Martin, 1990). Las demandas que recibe la policia reflejan fielmente la sociedad que las produce. Asi por ejemplo, en las estadisticas de intervenciones policiales espanolas del siglo XIX predominan las actuaciones relacionadas con la seguridad fisica de las personas. Los actos de violencia fisica, los asesinatos y los riesgos personales, son el motivo mas frecuente de demanda ciudadana. Sin embargo, en el siglo XX, los atentados contra la propiedad privada son lo mas habitual. Las demandas cambian porque la sociedad es diferente. Hoy dia, los peligros fisicos han disminuido y la vida humana tiene una mayor proteccion. La propiedad privada sigue siendo el principal motivo de demanda, pero mas centrada en la pequena delincuencia. Ademas de ella, el mundo de las drogas, el terrorismo, los delitos relacionados con las nuevas tecnologias, o las redes delictivas internacionales constituyen nuevos vectores de demanda. Tambien lo son la proteccion del medio ambiente y el medio natural (Torrente, 2001). La poblacion pide dedicacion hacia los menores o atencion a las victimas de genero; la lucha contra la violencia de genero y la proteccion de los derechos de la mujer absorbe gran numero de recursos (Martin 1992 y 1994). No solo cambian las demandas, sino tambien las visiones y expectativas sobre el rol de la Policia.
La policia tiene que adaptarse a los cambios de forma ineludible. Lo hace a traves de la reforma de sus estructuras, estilo de trabajo o de relacion con los ciudadanos, entre otros aspectos. Pero la percepcion que tiene la Policia sobre el significado de esos cambios no siempre es clara. De hecho, cada vez parece mas complejo interpretarlos. Un estudio reciente sobre las Policias espanolas muestra que, en los discursos sobre el cambio social de los mandos policiales, predominan tres elementos (Torrente et al., 2015). El primero es la percepcion de un ciudadano cada vez mas diverso y mas exigente. El segundo es la diversidad de sus necesidades y demandas. El tercero es su continua evolucion y la incertidumbre sobre la direccion de la misma. El alto nivel de exigencia del ciudadano se traduce no solo en unas demandas cada vez mas cambiantes y contradictorias, sino en una mayor carga de trabajo. La sensacion predominante, como consecuencia de ello, es que sus organizaciones afrontan retos fundamentales y que no esta clara la forma mejor para encararlas.
Un elemento crucial del entorno de la policia y a la vez objeto de su trabajo, es la propia sociedad. En el estudio anterior, uno de los cambios sociales que se senalan como de alta repercusion en esta institucion es el incremento de la diversidad, tanto social como etnica. La Policia siempre ha tenido mayor dificultad en trabajar en comunidades heterogeneas que en homogeneas. Ademas, la diversidad cultural plantea cuestiones adicionales. En muchos casos hay fuertes reticencias de algunos colectivos de inmigrantes para acercarse a la Policia. Al tiempo, existen dificultades evidentes de esta para acercarse a ellos. Esas situaciones plantean cuestiones de accesibilidad, pero tambien de legitimidad. Para alguno de los mandos entrevistados, la dificultad no es solo de falta de comunicacion o interaccion, sino de distancia entre culturas y valores fundamentales (Torrente et al., 2015).
Algunos estudios senalan que los cambios socio-economicos y tecnologicos se perciben por los propios policias como los que mas impactan en las organizaciones policiales. Los cambios politicos y legales les condicionan menos segun esa vision (Gasco y Sallent 2013). Los cambios sociales en particular (inmigracion, cambio de valores, demandas medioambientales etc.) se vivencian de forma negativa y asociados a perdidas de imagen, legitimidad y autoridad policial; por el contrario, los cambios tecnologicos se vivencian de forma positiva, porque permiten...
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