Régimen Jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado en Colombia - Núm. 15, Junio 2001 - Revista de Derecho de la División de Ciencias Jurídicas - Libros y Revistas - VLEX 51642136

Régimen Jurídico de las empresas industriales y comerciales del Estado en Colombia

Autor:Aleksey Herrera Robles
Páginas:98-115
Cargo:Abogado. Magister en Estudios Político-Económicos. Profesor de Hacienda Pública, Derecha Constitucional General y Derecho Administrativo General. Director de la Revista de Derecho
RESUMEN

Aunque la finalidad de las empresas industriales y camerciales del Estado es la de realizar actividades propias del mercado, el regimen jurídico aplicable a partir de 1991 las ha sometido, en cuanto a la mayor parte de sus actos, a las reglas del derecho privado, con lo cual se desvirtúa su naturaleza. Palabras claves: Régimen jurídico - empresa industriales y comerciales, Colombia. Even... (ver resumen completo)

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1. Antecedentes

El concepto clásico de «establecimiento público» ha sido definido por los franceses como «un servicio público dotado de personalidad moral», lo que constituye el género, equivalente dentro del régimen colombiano a la noción de entidades descentralizadas por servicio.

Según el profesor Vedel, son tres los rasgos que caracterizan al régimen jurídico de los establecimientos públicos:

  1. Su personalidad moral, la cual es adquirida por decisión del legislador y les permite la existencia de un patrimonio propio, autonomía financiera y sometimiento al principio de especialidad1;

  2. Ser una entidad de derecho público, lo que les permite ejercer las prerrogativas y poderes del poder público, pero al mismo tiempo justifica la existencia sobre ellos del régimen de tutela; y

  3. Se encargan usualmente de administrar un servicio público. En tal sentido, son de las entidades que tienen una finalidad menos extensa, más precisa, pero además y no obstante estar adscritas o vinculadas a la Nación o sus entidades territoriales, ejercen principalmente una competencia.2

    Dentro de los establecimientos públicos se encuentran los de carácter industrial y comercial, los cuales, en razón de la naturaleza de sus funciones, escapan del Derecho Administrativo, de tal forma que se rigen por el derecho privado en cuanto a su relación con usuarios, terceros y en ocasiones con sus propios agentes.

    Los primeros establecimientos públicos industriales y comerciales tuvieron origen en Francia en 1920, con la creación del Servicio Nacional Industrial del Nitrógeno -ONIA- e involucró otras actividades, tales como el tabaco, las cerillas y la Imprenta Nacional. Estas entidades surgieron de la iniciativa de las administraciones locales (principalmente municipales) como forma de reactivación económica frente a las penurias dejadas por la Primera Guerra Mundial. El Consejo de Estado consideró que tales actividades eranPage 99 violatorias del principio de libertad de comercio e industria, y las prohibió a este nivel.

    Posteriormente, después de la Segunda Guerra Mundial, con el inicio de la 4*República francesa en 1946, se produjo un proceso de nacionalizaciones, iniciadas con el caso de la fábrica Renault como sanción por la actitud asumida durante la ocupación alemana por su propietario Louis Renault, el cual siguió posteriormente a otros sectores, tales como el de las hulleras, el gas, la electricidad, seguros, bancos,etc., fundamentadas en el preámbulo constitucional, que establecía que «iodo bien, toda empresa cuya explotación time o adquiere los caracteres de un servicio público nacional o de un monopolio de hecho, debe convertirse en propiedad de la colectividad...»

    Para el caso de Colombia, durante el primer período institucional de la República, entre 1821 y 1850, se mantuvo el régimen establecido durante la Colonia, lo que permitió que cerca del 56% de los ingresos del Estado proviniera de monopolios rentísticos, tales como los del aguardiente, tabaco, sal, etc.3 Entre 1851 y 1903 se estableció inicialmente un modelo económico liberal que trajo como consecuencia la liberación de muchos de los monopolios, incluido el del tabaco, que constituían el ingreso más importante del Estado. Pero al mismo tiempo, el Estado trató de intervenir en otros sectores como el de las comunicaciones, y principalmente a través de los servicios de ferrocarriles, telegrafía, correo, navegación y teléfonos y de infructuosos intentos de crear una banca central4.

    Entre 1904 y 1936, la explotación de algunos monopolios estatales fue encargada a los particulares, y la intervención del Estado a través de actividades industriales quedó relegada a la actividad bancaria con la creación del Banco de la República, el Banco Agrícola Hipotecario, la Caja de Crédito Agrario, la Caja Colombiana de Ahorros, los bancos prendarios y el Banco Central Hipotecario; en materia de comunicaciones, relegó su intervención directa, y se mantuvo su intervención en el transporte férreo.

    Entre 1936 y 1967 se incrementa la intervención del Estado, y especialmente a través de la creación de entidades descentralizadas encargadas de la atención de servicios públicos, pero al mismo tiempo de actividades industriales y comerciales. Obando Moncayo ha señalado al respecto:

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    Lo primero que salta a la vista en este período es la existencia de toda suerte de organismos públicos centralizados y descentralizados, los cuales, si bien constituyen en su mayoría una respuesta coyunturala necesidades transitorias o permanentes de diversos tipos, son creadas en forma sistemática, y obedecen a planes específicos de orden sectorial.

    Así, encontramos, en primer término, que entre 1936-67fueron creados 110 organismos públicos del orden nacional, de los cuales, 104 tenían personería jurídica, 50 eran entidades descentralizadas del índole estrictamente administrativa, y el saldo, o sea 60, empresas públicas desde el punto devista netamente económico; esto es, incluiyendo a que los orgamismos «autónomos» del Estado que, con personería jurídica o sin ella, actuaban como verdaderas empresas industriales o comerciales...5

    Con la reforma constitucional cié 1968 se estableció dentro de las funciones del Congreso de la República la de «[...] expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos, de las sociedades de economía mixta, de las empresas industriales o comerciales del Estado...»6. Como fue lo común durante ese período institucional comprendido entre 1968 y 1991, el Congreso se limitó a otorgar facultades precisas y pro-tempore al gobierno mediante ley 65 de 1967; de esta manera, el entonces presidente de la República, Carlos Lleras Restrepo, expidió los decretos leyes 1050 y 3130 de 1968: el primero contenía las normas generales para la reorganización y el funcionamiento de la administración nacional; el segundo contenía el estatuto orgánico de las entidades descentralizadas del orden nacional.

    Sobre la reforma anterior Morelli ha señalado:

    Sin lugar a dudas, una de las reformas adminislrativas más importantes tiene lugar en 1968, reforma que en todo caso acentuó la preponderancia del poder ejecutivo, no sólo al diferenciar el estado de sitio del estado de emergencia económica, sino al atribuirle la dirección general de la economía al Estado, de tal manera que este tendría dentro de sus responsabilidades aquella de racionalizar y planificar el gasto para lograr un desarrollo integral; todo lo anterior a la luz de los pilares del Estado social, es decir, orientado a lograr el mejoramiento armónico e integrado de la comunidad enPage 101 general, y de fas clases proletarias en particular. Para vi efecto, el Estado asumiría de manera directa, aunque no exclusiva, la producción, la distribución, el uso y el consumo de edgunos bienes y servicios..7

    En el artículo 6° del decreto 1050 de 1968 se definieron las empresas i ndustriales y comercia les del Estadocomo «[...] organismos creados por la ley, o autorizados por ésta, que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado, salvo las excepciones que consagra la leu, y que reúnen las siguientes características;

  4. Personería jurídica;

  5. Autonomía administrativa;

  6. Capital independiente, constituido totalmente con bienes o fondos públicos loihiiucs, los productos de ellos, o el rendimiento de impuestos, tasas o contribuciones de destinación especial...».

    Durante la vigencia de estas disposiciones se crearon empresas industriales y comerciales del Estado como Indumii.. (Industria Militar), Banco del Estado, Et oí ttkol (Empresa Colombiana de Petróleos), Ffrrovías (Empresa Colombiana de Vías Férreas), Adpostal (Administración Postal Nacional), etc.

    En la Constitución de 1991 varias disposiciones constitucionales se refirieron a estas empresas:

    * El inciso final del artículo 115 de la Carta estableció que las empresas industriales y comercia les del Estado formaban parte de la rama ejecutiva del poder público;

    * Dentro de las funciones del Congreso de la República se estableció en el artículo 150, numeral T, la de «[...] crear o autorizar la constitución de empresas industriales y comerciales del Estado...».

    * En el artículo 334 de la Constitución se establece que el Estado podrá intervenir en la economía, entre otras formas, a través de la utilización y consumo de bienes y la prestación de servicios públicos, con el fin de conseguir el «mejoramiento de la calidaddevida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo u la preservación de un ambiente sano...».

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    * El ejercicio de monopolios estatales como arbitrio rentístico, en los términos del artículo 336, se ejerce a través deempresas de esta naturaleza.

    * Finalmente y en un intento de racionalización de la administración pública, en el artículo 20 transitorio se facultó al gobierno por el término de 18 meses para suprimir, fusionar y reestructurar, entre otras entidades, las empresas industriales y comerciales.

    Finalmente, el Congreso de la República expidió la ley 489 del 29 de diciembre de 1998, «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacumal, se expiden ins disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas...

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