Responsabilidad fiscal

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RESUMEN

Introducción - 1. Desarrollo histórico - El control fiscal desde 1490 a 1991 - 2. Marco normativo de la responsabilidad fiscal en Colombia - Marco constitucional - Marco legislativo - 3. Aspectos generales del control fiscal - Control fiscal - Gestión fiscal - Sistemas de control fiscal en Colombia

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Introducción

La institucionalización de la figura de la responsabilidad fiscal de una manera más estructurada y decantada a partir de los parámetros establecidos en la Constitución Política de 1991, resulta encontrarse en plena armonía con los fines del estado social de derecho, con los principios rectores de la función pública y con los fines del control a la gestión fiscal. El estado contemporáneo caracterizado por el cúmulo de obligaciones asumidas en materia de asistencia social y en procura de la calidad de vida de sus miembros, sólo puede pretender alcanzar sus tareas si media la existencia de un régimen jurídico, que con un punto de vista fiscal regule los procesos de asignación de presupuesto, manejo-control-gestión, evaluación del resultado final, con el fin de garantizar que la destinación del patrimonio del estado antes que despilfarrarse logre encontrar en el ejercicio de la gestión fiscal su maximización y optimización. El ejercicio del control fiscal señalado por la Constitución Política de 1991, de manera posterior y selectiva, a fin de evitar la coadministración y realizado de manera integral, es decir, no supeditado a un mero análisis numérico permite garantizar la independencia y autonomía que debe imperar entre los organismos, entes, servidores, particulares sujetos a control y la Contraloría y permite además, determinar las fortalezas y debilidades en el ejercicio de la gestión fiscal, confiriendo de esa manera, una posibilidad más para identificar problemas estructurales que pueden imposibilitar cumplir con las metas trazadas por parte del estado. En ese orden de ideas, se pretende introducir al lector en la disciplina del derecho fiscal con énfasis en la responsabilidad que se predica del gestor fiscal, para ello se estudiará el marco histórico del control a la gestión fiscal, se abordarán los aspectos generales del control fiscal teniendo en cuenta su noción, el concepto de gestión fiscal, principios rectores, sistemas de control, clases de auditorías, concepto de responsabilidad fiscal, los elementos de la responsabilidad fiscal, las modalidades de la conducta entre otros; en una tercera parte se abordará la parte procedimental que regula la declaración de responsabilidad fiscal, por tanto se tratará lo relacionado con los sujetos de la acción fiscal, el auto de apertura de investigación, el auto de archivo, las medidas cautelares, la caducidad, la prescripción entre otros. Page 94

1. Desarrollo histórico
El control fiscal desde 1490 a 1991

No nos detendremos a analizar las figuras de control fiscal que existieron en el viejo mundo desde antes del descubrimiento de América, no obstante es preciso indicar que en la Edad Media, en Francia en el año 1319, el Rey Felipe V creó la cámara de cuentas, con el fin de controlar los negocios financieros de la Corona; lo anterior por cuanto para el año 1490 en España cuando Colón emprendió su segunda expedición, los Reyes Católicos de España le nombraron un funcionario denominado "lugarteniente de los Contadores Mayores de Castilla" con función de controlar el manejo de los recursos asignados al expedicionista179. Para el año 1515 los Reyes Católicos de España crearon el "Tribunal Real Audiencia de Santo Domingo", con funciones de llamar a rendir cuentas a virreyes, gobernadores y demás funcionarios que tuvieran autoridad y poder para manejar bienes de la corona180; en este orden de ideas, resulta pertinente traer a colación la figura de la "visita" mediante la cual ante sospechas de indebidas conductas la Corona enviaba un visitador a América181Concretamente en Colombia el control fiscal inicia en 1819 cuando se estableció el "Tribunal de Cuentas Superior de Hacienda", que en ese mismo año entra a denominarse la Contaduría de Hacienda182. En 1819 el General Santander expidió la "ley principal contra los empleados de hacienda" ley que estableció sanciones drásticas como la pena de muerte para quien se le justificara que sumariamente había incurrido en fraude o malversación de los intereses públicos o resultare alcanzado. 183En 1821 se crea la Dirección General de Hacienda, compuesta por funcionarios contadores y con fin fiscalizador; para el año de 1824 fue reemplazada por una Page 95 junta de expertos en hacienda pública, en 1832 asume la labor de examinar y fenecer las cuentas anuales que rinden los empleados de manejo.184La Corte de Cuentas fue creada en 1847, mediante ley orgánica de la administración nacional, asumió las funciones de examen, glosa y fenecimiento de las cuentas mensuales de los responsables por el erario. Entre 1850 y 1851 se organiza la Oficina General de Cuentas con similares funciones a la Corte de Cuentas. Mediante ley 3 de 1898 se restablece la Corte, compuesta por 10 magistrados elegidos por el Senado de la República y la Cámara de Representantes; sistema de elección que fue modificado por el código fiscal de 1912, pasando la elección al Tribunal de lo Contencioso Administrativo; elección que a su vez fue modificada en el mismo año, con doce magistrados elegidos por el Congreso de la República, que se eleva a trece en 1918.185Para el año de 1923, la Corte de Cuentas compuesta por trece magistrados, se encargaba de examinar las cuentas de todos los funcionarios que recaudaba e invertían fondos públicos, eran funciones en su mayoría de carácter judicial y no llevaba cuentas de ningún género relacionadas con las finanzas nacionales. Pero la evolución histórica y elaborada del control fiscal, nace en 1922-1923 con la expedición de la ley 60 de 1922, época para la cual se gestan escenarios de modernización en la estructura administrativa y económica nacional bajo, el marco de la Misión Kemmerer186 en el Gobierno de Pedro Nel Ospina, cuya recomendación principal fue el replanteamiento de la organización de la contabilidad nacional187 mediante la creación de unos organismos independientes y autónomos de las ramas del poder público entre ellos la Contraloría General de la República, fijándole entonces, competencias, facultades. Surgió, la ley 42 de 1923 con la cual se crea "el control previo", al determinar que ninguna orden será pagada mientras no haya sido autorizada por un funcionario del departamento de la contraloría y fijó de igual manera, reglas de desembolso de dinero188/189. Page 96

La creación de la Contraloría General de la República como consecuencia de las recomendaciones realizadas en la misión Kemmerer y en otras misiones extranjeras, tenían como fin garantizar la debida contabilización en manos del gobierno de los recursos y gastos, para con ello respaldar el cumplimiento de los compromisos, que aumentaban con la banca extranjera, pero para la misión Kemmerer era un control que debía hacerse, no sólo sobre las cuentas de los funcionarios públicos sino que también radicaba en la institucionalización de un ente especializado y dependiente de la primera autoridad de la república, encargado de hacer una revisión previa y posterior de las cuentas y con un manejo técnico e independiente que le confiriera más seguridad a los inversionistas extranjeros190. En 1930 se dio la segunda misión Kemmerer, la cual arrojó como resultado que los cambios realizados no estaban dando los resultados esperados, sumado a la Gran Depresión de 1930, entre ellas los bajos resultados del contralor como consecuencia de su corto período, se expidió el Decreto ley 911 de 1932, en desarrollo de las facultades que le habían sido conferidas al gobierno por las leyes 31 y 99 de 1931, se pretendió delimitar las funciones de la contraloría y se corrigió parcialmente su manera de participar en las actuaciones administrativas191. Desde la Constitución de 1945 la Contraloría adquirió rango constitucional mediante el acto legislativo No.1, "dejó de tener el carácter de simple departamento técnico de auditoría contable, para asumir la función fiscalizadora del manejo del tesoro público, no en forma autónoma, sino como una prolongación de la función originaria de la Cámara de Representantes de vigilar el gasto público"192

Un año después, se expide la ley 58 de 1946, la cual le señala a la Contraloría funciones de contabilidad y registro presupuestal193. Dicha ley "señala que le corresponde al Contralor General de la República, la exclusiva jurisdicción para tramitar y decidir por medio de fallos definitivos que se denominan fenecimientos, todos los juicios fiscales que provengan de glosas formuladas contra los responsables en el trámite y calificación de sus cuentas"194. Page 97

En 1959 se expide la ley 151, que asigna a la Contraloría, la vigilancia de la gestión fiscal de las empresas y establecimientos públicos descentralizados y demás instituciones que reciban, manejen o inviertan fondos provenientes de impuestos, tasas y contribuciones creados por ley195. En 1968 se realiza una reforma constitucional, en la cual hubo dos modificaciones importantes en el campo del control fiscal, a saber: se aumento el período del contralor de dos años a cuatro años, y se estableció que la contabilidad sería llevada por otras agencias del estado, pero mientras se estableciera por ley quien era la encargada, seguiría siendo llevada por la contraloría.196Con la ley 20 de 1975 "por la cual se modifican y adicionan las normas reorgánicas de la Contraloría General de la República, se fijan sistemas directrices para el ejercicio del control fiscal y se dictan otras disposiciones", se buscó generar reglas de moralización de la administración...

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