La responsabilidad del Estado por el hecho del legislador - Núm. 13-2, Julio 2011 - Estudios Socio-Jurídicos - Libros y Revistas - VLEX 478170550

La responsabilidad del Estado por el hecho del legislador

AutorMaría Consuelo Alonso/Eric Leiva-Ramírez
CargoDoctora en Derecho/Abogado de la Universidad Libre
Páginas77-106

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1. Introducción

En el plano moral, se identifica con la trasgresión de una obligación ética; expresada en el plano jurídico, lleva aparejada la sanción de reparar el mal causado a otro o a la sociedad. Es el perjuicio el fundamento de la responsabilidad jurídica, este puede consistir en una ofensa a la sociedad o en un daño de carácter privado, de allí la primera gran división entre responsabilidad penal y responsabilidad civil. Ambas pueden acumularse o producirse independientemente, dependiendo de cada caso.

La regla general es que la responsabilidad venga generada por actuaciones, hechos u omisiones realizadas por la administración pública1 (de ahora en adelante, simplemente administración). Sin embargo, debe entenderse que, en un Estado social de derecho, todas las ramas del poder público son susceptibles de imputación por los daños antijurídicos que ocasionen a los asociados. Por ende, se puede señalar que también existe responsabilidad derivada de las actuaciones u omisiones que realice el órgano que representa la rama legislativa del poder público.

La irresponsabilidad del Estado por los daños causados por la legislación ha sido admitida durante mucho tiempo como un dogma; la ley solo era la manifestación más alta de la soberanía del Estado, lo que convertía al Estado legislador en irresponsable (por lo menos desde la óptica de la responsabilidad civil del Estado).

En general, de la tradicional división del poder público en tres ramas, la ejecutiva, la legislativa y la judicial, la obligación de reparar daños causados por la actividad estatal en principio se predicaba exclusivamente de las lesiones patrimoniales causadas por la administración, entendida esta como poder ejecutivo, mientras que solo lentamente, desde mediados del siglo pasado, comienza a admitirse la posibilidad de que el Estado esté obligado

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a reparar los daños ocasionados por hechos o actuaciones imputables a la ramas del poder público judicial y legislativo.

Curiosamente, la reticencia inicial a admitir la posibilidad de que la actuación del legislador produjera daños que debían ser reparados es común a la mayoría de los ordenamientos jurídicos y a este respecto no hay diferencias notables entre el civil law y el common law. El fundamento a tales reparos hay que buscarlo en el principio de soberanía parlamentaria, apasionadamente defendido por las revoluciones burguesas de los siglos xvII y xvIII, el cual terminaría por convertirse en uno de los pilares del Estado liberal clásico.

Según este principio, el Parlamento, como órgano depositario de la soberanía, no podía ocasionar con su actuación daños que debieran ser reparados, pues sus decisiones eran una expresión del poder supremo del Estado. Resultan muy esclarecedoras las palabras de Laferrière:

[...] es una cuestión de principio el que los daños causados a los particulares por las medidas legislativas no determinen derecho alguno a indemnización. La ley es, en efecto, un acto de soberanía, y lo propio de la soberanía es imponerse a todos sin que frente a ella pueda reclamarse ninguna compensación. Solamente el legislador puede apreciar, a la vista de la naturaleza y gravedad del daño y de las necesidades y recursos del Estado, si debe acordar tal compensación: la jurisdicción no puede sino evaluar el montante de la misma, sobre las bases y en la forma prevista por la ley (...) De todo lo que precede resulta que las cuestiones de la indemnización que nacen de la ley no derivan sino de la ley; la jurisdicción administrativa no puede conocer de una acción tendente a establecer una indemnización a cargo del Estado, salvo si el mismo legislador ha creado tal acción.2

Entonces, los súbditos estaban obligados a soportar los daños ocasionados por las leyes, y era inconcebible pensar que tales daños pudieran ser antijurídicos, precisamente porque provenían del órgano que encarnaba la soberanía y la potencia del Estado: el Parlamento. El reconocimiento y pago de las eventuales lesiones patrimoniales causadas por una disposición legislativa estaban supeditados a la voluntad del legislador y a que este normativamente, admitiera tal posibilidad.3

La ausencia de control de constitucionalidad de las leyes reforzaba esta idea, ya que la imposibilidad de someter a las leyes a una revisión jurisdiccional que permitiera deducir la eventual falta o culpa del legislador, y, por consiguiente, la falla del servicio, requisito exigido inicialmente en la

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apreciación de la responsabilidad estatal, impediría, al menos en Francia, la posibilidad de imponer al legislador un deber de compensación pecuniaria de las lesiones que su actuación pudiera producir.4 Según anota Jean Rivero:

No obstante, la exigencia de un daño especial supone a menudo un obstáculo a la aplicación de la responsabilidad. El problema sólo se plantea en el silencio de la ley: si ella excluyó toda indemnización para los daños que cause [...] basta con aplicar el texto. Si nada previó, el principio tradicional es la irresponsabilidad del estado legislador [sic]: por regla general, los sacrificios que la ley pueda imponer a los ciudadanos no podrían ser compensados con una indemnización cuando el mismo legislador no previó esta indemnización.5

Adicionalmente, la generalidad y abstracción de las disposiciones legislativas dificultaba la caracterización de los perjuicios de ella derivados como especiales o particulares, únicos que inicialmente en la teoría de la responsabilidad extracontractual administrativa podían ser objeto de reparación.6

En concordancia con lo anterior, existía el planteamiento de que, cuando en ejercicio de su "soberanía", el legislador expide una ley que reemplaza o modifica otra, no viola la ley existente, ya que esta situación únicamente implica el ejercicio normal de las prerrogativas del poder público, puesto que, si el legislador es el autor de las normas, es incomprensible sostener que la ley pudiese transgredir el derecho; solo puede violar el derecho aquel funcionamiento u organismo que tiene a su cargo la función de ejecutar la ley, pero no quien tiene la función de crearla.7

Se creía que, como el legislador se encuentra en la cúspide de la pirámide jurídica, y la actividad normativa de este se erige como la peana del ordenamiento jurídico en su totalidad, por tal razón, era inconcebible que el Estado se viera obligado a reparar un daño causado debido al ejercicio de esta autoridad. Como idea principal de estas proposiciones, aparece el principio del derecho público anglosajón, según el cual el rey no puede cometer error, que es expresado en el axioma "The king can do not wrong".8

A pesar de la consistencia teórica y la razonabilidad de los argumentos esgrimidos como fundamento de la irresponsabilidad, existen en la

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actualidad razones de valor indiscutible que permiten sostener la existencia de un régimen de responsabilidad del Estado por el hecho del legislador.9

En efecto, con posterioridad a la Segunda Guerra Mundial, la generalización del control de constitucionalidad de las leyes en la mayoría de los ordenamientos jurídicos, por una parte, y la creciente expedición de leyes singulares que afectaban a un número concreto e individualizado de ciudadanos, por otra, significó la quiebra de los presupuestos sobre los cuales descansaba la inmunidad del legislador. Pero la ruptura de tales supuestos no se produjo de manera simultánea, ni significó necesariamente la admisibilidad generalizada de la responsabilidad del Estado legislador.10

Cabe destacar que el primer reconocimiento jurisprudencial de la responsabilidad del Estado legislador se produjo en un país -Francia- y en un momento histórico -1938- en el cual aún no se había admitido el control constitucional. Como es sabido, los primeros países en introducir un sistema de control de constitucionalidad en Europa fueron Checoslovaquia y Austria en 1920, pero en Francia el Consejo Constitucional fue creado de manera muy tardía en el año de 1958, empero se trataba de un típico caso de expedición de una ley singular, la cual causaba perjuicios exclusivamente a un particular -el famoso arrêtLa Fleurette sobre el cual se volverá más adelante-.

Entonces, el control de constitucionalidad no es un requisito sine qua non para el reconocimiento de la responsabilidad del legislador, y, como bien señala la doctrina,11 "la conexión entre las teorías del control de constitucionalidad y de la responsabilidad del legislador es, cuando menos, problemática pues no toda declaratoria de inconstitucionalidad implica responsabilidad estatal, ni todo reconocimiento de la responsabilidad del legislador tiene como requisito la previa declaratoria de inconstitucionalidad de una norma".

Incluso, un examen del derecho comparado demuestra la independencia de ambas figuras, porque es posible apreciar que hay ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes vigentes que reconocen la posibilidad de responsabilidad del legislador (Francia); ordenamientos sin control de constitucionalidad de leyes y sin mecanismos de exigencia de responsabilidad del legislador (Reino Unido); ordenamientos con control de constitucionalidad en los que no hay...

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