Responsabilidad del Estado Legislador - Responsabilidad del estado y sus regímenes - 1ra edición - Libros y Revistas - VLEX 400848914

Responsabilidad del Estado Legislador

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CAPÍTULO

IV

Responsabilidad del Estado Legislador

La responsabilidad del Estado Legislador en Colombia como sistema de imputación en materia de responsabilidad administrativa sigue siendo una expectativa en el desarrollo de la jurisprudencia a pesar de la cláusula contenida en el artículo 90 constitucional. Al establecimiento de una responsabilidad estatal por el hecho de las leyes se han opuesto argumentos como el de la soberanía, porque no se puede limitar la facultad del pueblo soberano a autorregularse; la inviolabilidad del voto del congresista como agente del constituyente primario e incluso la existencia del control constitucional de las leyes.

Uno de los principales temores de aceptar una responsabilidad del Legislador por el hecho de las leyes radica en que ello se podría convertir en una petrif‌icación para la evolución del derecho, pues el Legislador, ante la necesidad de modif‌icar el ordenamiento jurídico por las circunstancias cambiantes que lo ameritan, se podría ver limitado en razón de la declaración de una responsabilidad por leyes anteriores que son modif‌icadas.

Introducción

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Wilson Ruiz Orejuela

Lo cierto es que las tesis de responsabilidad deben avanzar a f‌in de consolidar un sistema de responsabilidad coherente con ocasión de la actividad legislativa. Ya sea derivada de la ilicitud o licitud del acto legislativo, la necesidad de consolidar dicho sistema viene desde la Segunda Guerra Mundial. En efecto, las consecuencias del totalitarismo experimentado, que de una parte obligó a la comunidad de estados a formular instrumentos internacionales de derechos humanos, también, de otra parte, contribuyó a la creación de instituciones de control de la legislación de los estados perdedores que no las poseían (Alemania e Italia)268.

En el derecho comparado, Francia y España tienen un admirable desarrollo doctrinal y jurisprudencial sobre la materia. Es tímido, en cambio, en países como Italia, Alemania y Estados Unidos, mientras que en Inglaterra no está contemplada esta clase de responsabilidad. En este acápite se pretende abordar sucintamente el tema en el derecho comparado con especial énfasis en el derecho español, así como en el colombiano.

1. Desarrollo en Derecho Comparado

En Francia

JINESTA LOBO anota que en la Francia de mediados del siglo XIX, con el fallo Duchatelier de enero 11 de 1838 del Consejo de Estado, dicha corporación puntualizó: “a) el Estado no debe ser responsable por las consecuencias de las leyes que en aras del interés general prohíben el ejercicio de una industria; b) del Estado no pueden reclamarse otros créditos más que los surgidos de un contrato o de una disposición expresa y formal de la propia ley”. Inspirados en la doctrina de La Ferriere y Rosseau sobre la ley como expresión de la voluntad popular, fruto del contrato social, no podría atribuirse responsabilidad al pueblo por la ley que se promulga en su nombre. Aunado a aquello, sólo se concebía la posibilidad de una responsabilidad por la ley contraria a la constitución pero no existía control constitucional ni órgano competente para dicha tarea, de modo que era inadmisible la declaratoria de una indemnización. Con todo, es la sentencia Societé des Publications Périodiques de febrero 12 de 1886 del Consejo de Estado francés, la que admite la teoría del hecho del príncipe en materia contractual y se cues-tiona la responsabilidad del Estado por el hecho de una ley impositiva bajo los siguientes presupuestos: “ a) el Estado debe indemnizar a sus co-contratantes por las modif‌icaciones introducidas en el status contractual en virtud de una ley; b) cuando no existe una relación contractual, el Estado responde, única y exclusiva-268 GARRIDO MAYOL, VICENTE. “La responsabilidad patrimonial del Estado. Especial referencia a la responsabilidad del Estado Legislador”. Tirant Monografías. Valencia, España. 2004. p. 145.


a)

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4. Responsabilidad del Estado legislador

mente, cuando la propia ley ha previsto el derecho a la indemnización o su deber a resarcir”269.

Oportuna es la cita del autor sobre León Duguit en su Tratado de Derecho Constitucional publicado en 1911, donde éste asegura que el concepto de soberanía es “irreal y caduco”, pues el Estado es una segurador de todos los riegos derivados de su actividad general, incluida la aplicación de una ley. Sin embargo, propone las siguientes condiciones: “ a) si una ley prohíbe o restringe una actividad, inicialmente lícita pero considerada como peligrosa o nociva para la vida social o individual, en tal caso el Legislador no debe indemnizar, en tal caso los perjudicados no pueden alegar la igualdad ante las cargas públicas o el aseguramiento mutualista contra el riesgo social; b) si una ley prohíbe una actividad, sin considerarla nociva para el bien común, con el propósito de traspasarla al sector público y organizar un servicio público, la indemnización -cláusula indemnizatoria- es preceptiva y se fundamenta en un derecho superior”. Duguit también admitiría la responsabilidad del Estado en el evento en que la Ley guarde silencio y cause perjuicio a quien desempeñaba una actividad lícita270.

Sin embargo, han sido considerados como verdadero referentes de la responsabilidad del Estado Legislador en Francia los fallos de La Fleurette de 14 de enero de 1938, Caucheteux et Desmont de 21 de enero de 1944, donde se aplica lo dispuesto en el fallo anterior, y Bovero de 23 de enero de 1963; no obstante, GARCÍA DE ENTERRIA, considera que la regulación primiginea parte de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, la cual fue aplicada por primera vez como norma jurídica en 1973, con ocasión de la reforma de la Ley de Asociaciones271.

En el primero se demandó una ley de 1934 que había prohibido la fabricación y venta de cualquier crema sustitutiva de la leche, lo que obligó al cierre de la empresa accionante. En este evento, el Consejo de Estado encontró que el hecho de que la indemnización no estuviera consagrada en la ley acusada no podía ser un obstáculo para que los perjuicios ocasionados al demandante fueran resarcidos. Lo que se precisa destacar de esta clase de responsabilidad es que deriva como consecuencia de la expedición de una ley que recae sobre una persona o grupo de personas en específ‌ico, precisamente por lo que dispone, aspecto que, al estudiar la responsabilidad del Legislador por el hecho de las leyes, nos sitúa en un campo limitado, pues en principio se podría pensar que dicha responsabilidad no es para

269 JINESTA LOBO, ERNESTO. “Responsabilidad del Estado Legislador” en Revista de Derecho

Público. Asociación Costarricense de Derecho Administrativo. No. 1. Julio de 2005. op. cit., p. 6.

270 Ibídem. p. 7.

271 GARCÍA DE ENTERRIA, citado por GARRIDO MAYOL, VICENTE en “La responsabilidad patrimonial del estado. Especial referencia a la responsabilidad del Estado Legislador”. op. cit., p. 133.

Capítulo IV

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leyes de carácter general, impersonal, abstractas o dirigidas a una comunidad indeterminada en número, sino aquellas que generan un daño como consecuencia del rompimiento del principio de igualdad frente a las cargas públicas, daño en el cual los sujetos afectados pueden ser identif‌icados. Para el caso La Fleurette, la ley estaba orientada a proteger la producción lechera amenazada por una caída de precios; prohibió, entonces, la fabricación de productos susceptibles de reemplazar la leche para determinados usos, prohibición que era identif‌icable a nivel de los productores272.

En el fallo de 21 de enero de 1944 se estudió una ley que prohibía la utilización de glucosa en lugar de cereales en la producción de cerveza.

Con el fallo Bovero de 1963, sobre locales arrendados a militares de la guerra de Argelia, el máximo Tribunal puntualizó en los sujetos del daño, determinando que no debía tratarse de destinatarios específ‌icos, sino que los afectados podrían ser un amplio sector de la población francesa. Con este fallo, la omisión legislativa dejó de ser un obstáculo y la no inclusión de indemnización por el Legislador debía interpretarse favorablemente al demandante, pero, como se puede deducir, no deja de ser una posible declaratoria de responsabilidad sobre un daño causado a un grupo especif‌ico de personas. En este fallo se sentó la posibilidad de conceder la indemnización pecuniaria con ocasión de la actividad del Legislador pese a que expresamente la compensación no fue prevista por el mismo273.

Al decir de la doctrina, los tres fallos obedecen a que la medida legislativa imponía un sacrif‌icio de intereses particulares a favor de la protección de otros intereses particulares274, razón por la cual la no referencia tácita o expresa del Legislador respecto a la indemnización obliga al Estado a pagar275. En estos supuestos se considera que el sacrif‌icio impuesto desborda los límites del principio de igualdad ante las cargas públicas y que la indemnización debe darse así el Legislador no la haya consentido expresamente276.

272 RAMOS ACEVEDO, JAIRO. “Responsabilidad extracontractual del Estado”. Universidad libre, seccional Cali. 1994. p. 244.

273 GARRIDO MAYOL, VICENTE. “La responsabilidad patrimonial del Estado. Especial referencia a la responsabilidad del Estado Legislador”. op. cit., p. 135.

274 DE LUIS y LORENZO J.F. “Artículo 24 de la Constitución y poder legislativo. Consideraciones sobre la responsabilidad de la Administración del Estado por la actividad del poder legislativo”. Tomo XVI. 1989. p. 641.

275 Ídem.

276 GARRIDO MAYOL, VICENTE. “La responsabilidad patrimonial del Estado. Especial referencia a la responsabilidad del Estado Legislador”. op. cit., p. 136.

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4. Responsabilidad del Estado legislador

GARRIDO MAYOL considera que la doctrina del Consejo de Estado se puede resumir en los siguientes puntos:

“Primero, la indemnización...

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