El cómputo de términos para interposición de recursos en materia tributaria, según la jurisprudencia del Consejo de Estado - Núm. 15-2, Diciembre 2013 - Estudios Socio-Jurídicos - Libros y Revistas - VLEX 492667862

El cómputo de términos para interposición de recursos en materia tributaria, según la jurisprudencia del Consejo de Estado

AutorPaula Arboleda Currea/Diego Fernando Garzón Otálora
CargoAbogada de la Universidad Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario/Abogado de la Universidad de La Sabana
Páginas111-125

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Introducción

Hablar del procedimiento tributario en Colombia implica abordar la bifurcación procesal existente entre la actuación administrativa tributaria y la acción ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En el ordenamiento colombiano, salvo contadas excepciones, no es procedente actuar ante la instancia judicial, si previamente no se agota un engorroso procedimiento administrativo conocido como vía gubernativa. Para el correcto agotamiento de esta instancia, el nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) ha reconocido cinco escenarios: i) cuando no proceda ningún recurso contra los actos; ii) cuando los recursos interpuestos se hayan decidido; iii) cuando el acto administrativo quede en firme por no haber sido interpuesto el recurso; iv) cuando haya sido aceptado el desistimiento del recurso; y v) cuando se haya protocolizado el silencio administrativo positivo, (Artículo 87 del CPACA).

Frente a la firmeza del acto administrativo, por no haberse interpuesto el recurso, se ha presentado un debate a nivel doctrinal y jurisprudencial en cuanto al cómputo del término para la adecuada interposición del mismo en materia tributaria. Por una parte, se encuentra la posición de quienes defienden la teoría de cuantificar el plazo a partir del día siguiente a la fecha de notificación del requerimiento especial y, por otro lado, la posición reiterada de los jueces, quienes sostienen como punto de partida para iniciar el cómputo, el mismo día en que se realizó la notificación.

En el presente texto se expondrán y analizarán estas posiciones, en armonía con principios básicos como el derecho de defensa, el debido proceso y el acceso a la justicia, sustentados desde la óptica de la jurisprudencia constitucional.

1. El recurso de reconsideración

El recurso que da origen a la contraposición de tesis jurisprudenciales, en cuanto a la forma en que debe realizarse el cómputo de términos, es el recurso de reconsideración, consistente en la forma propia adoptada por el procedimiento tributario para controvertir las decisiones de la Administración,

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que propicia una segunda oportunidad para que esta revise sus decisiones o se adelante el debate previo a la vía Contencioso Administrativa.

Este recurso es conocido por un funcionario de la misma jerarquía de quien expidió el acto administrativo, sin que pueda llegar a considerarse como una segunda instancia, como ocurre al interponerse un recurso de apelación dentro del proceso administrativo ordinario, reglado en el CPACA, con el que se pone fin al procedimiento administrativo.

El término para su interposición es de dos meses y la Administración cuenta con un plazo máximo de un año para decidirlo, so pena de que se configure el silencio administrativo positivo a favor del recurrente.

En síntesis, es posible afirmar que se trata de un recurso ordinario, horizontal y que pone fin al procedimiento administrativo en materia tributaria, en el que el debate puede versar sobre la legalidad, oportunidad y/o conveniencia del acto administrativo impugnado.

1.1. La tesis actual del Consejo de Estado: Los términos empezarán a contarse a partir del día de la notificación

El artículo 720 del Estatuto Tributario1, en el que se señala la procedencia de recursos contra los actos de la Administración Tributaria, establece que el recurso de reconsideración, como el mecanismo de impugnación indispensable para el adecuado agotamiento del procedimiento administrativo, deberá ser interpuesto “dentro de los dos meses siguientes a su notificación”, sin entrar a considerar la forma en la que debe computarse este término.

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Ninguna norma del procedimiento tributario consagra una forma específica para el cómputo de este término. Sin embargo, al respecto señala el Código de Procedimiento Civil, en el artículo 120, que “[t]odo término comenzará a correr desde el día siguiente al de la notificación de la providencia que lo conceda (…)”. (Subrayado ajeno al original).

Ante la falta de una norma especial del procedimiento tributario, relativa al cómputo del término, surge la posibilidad de acudir al artículo precitado, con lo cual se entendería que el término para interponer el recurso de reconsideración es de dos meses, contados a partir del día siguiente al de la notificación del acto administrativo susceptible del recurso. Sin embargo, el Consejo de Estado ha sostenido otro criterio en varias oportunidades: en una primera línea jurisprudencial, ha afirmado que el término comienza a correr a partir del mismo día de la notificación del acto recurrible; esto es, que dentro de “los dos meses siguientes” de los que habla el artículo 720 del Estatuto Tributario, entendiendo que se incluye el día en que se efectuó la notificación del acto por parte de la Administración tributaria.

La línea jurisprudencial que sostiene esta tesis comenzó a formarse en 2007 a partir del fallo de radicado n.° 15 517, reiterado por la Corporación en los dos últimos años. En este fallo, con ponencia de la doctora Ligia López Díaz, se desestima la aplicación del artículo 120, no obstante la existencia de un precedente jurisprudencial abiertamente contrario a esta decisión, sobre el cómputo del plazo para la impugnación de actos administrativos.

En la sentencia mencionada se afirma que el plazo para interponer el recurso de reconsideración debe computarse a partir del día siguiente de la notificación del acto, lo que no deja cabida a la aplicación del artículo 120 precitado, argumentando que la notificación de las providencias, dentro de los procesos judiciales, es una cuestión diferente a la que debe hacerse respecto de los actos administrativos, como se constata a continuación:

El artículo 120 del Código de Procedimiento Civil dispone que “Todo término comenzará a correr desde el día siguiente al de la notificación de la providencia que lo conceda”. Esta disposición se refiere específicamente a la notificación de las providencias dentro de los procesos judiciales, diferente a la de los actos administrativos, dejando en claro el momento que permite tener certeza sobre el inicio de la contabilización del plazo otorgado, para esos eventos. Por su parte, las reglas establecidas

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en el Código de Régimen Político y Municipal se aplican “en general a cualesquiera plazos o términos prescritos en las leyes o en los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa.2Posteriormente, en sentencia del 10 de febrero de 2011, la sala reitera lo antes expuesto, añadiendo que los términos deben ser contabilizados de conformidad con el Código de Régimen Político y Municipal, toda vez que ni el Estatuto Tributario ni las normas contencioso administrativas establecen regulación al respecto, razón suficiente para considerar que las reglas contenidas en este Código son aplicables de manera general a “los actos de las autoridades nacionales, salvo que en las mismas leyes o actos se disponga expresamente otra cosa (art. 59)”.3 (Subrayado ajeno al original).

Según lo anterior, la aplicación del artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal implica entonces desconocer el principio de unidad normativa por la remisión que hace el Estatuto Tributario al Código Contencioso Administrativo, en la que se prevé que en los aspectos no regulados de forma expresa, se aplicará lo previsto en el Código de Procedimiento Civil, para no denegar el acceso a la justicia que atenta contra el derecho de defensa, constitucionalmente protegido, poniendo en situación desventajosa al administrado frente a la Administración.

Pese a la existencia de esta disposición legal, la actual jurisprudencia del órgano de cierre de lo Contencioso Administrativo señala que el término previsto en el artículo 720 del Estatuto Tributario “se empieza a contar desde la notificación del acto, por ser este el “primer día del plazo conforme con el artículo 59 del Código de Régimen Político y Municipal”,4 en el que se señala que el primer y el último día de plazo deben ser coincidentes, por lo que debe incluirse el día en que se realiza la notificación del acto administrativo para computar el término.

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