El control judicial de los secretos de Estado en España. A propósito de las exportaciones de armamento
| Autor | Eduardo Melero Alonso |
| Cargo | Profesor contratado doctor del Área de Derecho administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid |
| Páginas | 15-31 |
Eduardo Melero Alonso es Profesor contratado doctor del Área de Derecho administrativo de la Universidad Autónoma de Madrid (eduardo.melero@uam.es).
Este artículo es fruto de la actividad académica del autor.
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En España, el control judicial de los secretos de Estado es un hecho, con independencia de que todavía se discuta sobre la intensidad de dicho control. La garantía de la tutela judicial efectiva en el artículo 24 de la Constitución española de 1978 ha sido fundamental. Las sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1997, conocidas popularmente como las sentencias sobre los "papeles del CESID" han significado, hasta ahora, el punto más álgido de este control1.
La finalidad de este trabajo es proponer una ordenación sistemática de los parámetros de control que pueden utilizar los tribunales del orden contencioso-administrativo a la hora de fiscalizar los actos de clasificación como secreto de Estado. El punto de partida ha sido el debate doctrinal sobre la naturaleza jurídica de los actos de clasificación. Después he intentado exprimir al máximo las posibilidades de control jurídico que permite la Ley sobre Secretos Oficiales, tomando como base las sentencias del Tribunal Supremo de 4 de abril de 1997, que han utilizado tanto los conceptos jurídicos indeterminados como la técnica de la ponderación de derechos y bienes en conflicto. Para plantear las posibilidades que permite este control he tomado como ejemplo la información relativa a las exportaciones de armamento. En este ámbito se pone de manifiesto cómo los secretos de Estado se están aplicando a ámbitos de la vida social -como el económico- que no están directamente relacionados con la seguridad y defensa de Estado.
Con base en el artículo 2 de la ley 9/1968, de 5 de abril, sobre secretos oficiales (en adelante LSO)2, «podrán ser declaradas "materias clasificadas" los asuntos, actos, documentos, informaciones, datos y objetos cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda dañar o poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado».
La competencia para acordar la clasificación le corresponde al Consejo de Ministros (artículo 4 LSO). Dependiendo del grado de protección que requiera la información clasificada, se distingue entre materias clasificadas como secretas y materias clasificadas como reservadas (artículo 3 LSO y artículo 3 decreto 242/1969, de 20 de febrero).
Las principales consecuencias jurídicas que supone la clasificación son: que solamente podrán tener conocimiento de las materias clasificadas los órganos y las personas debidamente facultadas para ello [artículo 8.A) LSO] y que las materias clasificadas no pueden ser comunicadas, difundidas ni publicadas (artículo 13 LSO).
En principio, la posibilidad de controlar los actos de clasificación va a depender de siPage 18éstos se consideran actos políticos o actos administrativos discrecionales.
Los actos políticos emanan del Gobierno, entendido como Consejo de Ministros, en su calidad de órgano constitucional. Derivan del ejercicio de competencias constitucionales atribuidas de forma directa e inmediata por la Constitución. En ellos el Gobierno aplica con la máxima oportunidad su función de dirección política (Saiz, 1994).
El control de los actos políticos corresponde, por regla general, a las Cortes, de acuerdo con criterios políticos. Los tribunales de lo contencioso-administrativo pueden controlar los elementos reglados, sometidos a parámetros legislativos, pero sin entrar a valorar el núcleo político de la decisión gubernamental (Saiz, 1994). Además de los elementos reglados, el control judicial de los actos políticos abarca la protección de los derechos fundamentales y la determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes [artículo 2.a) ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en adelante LJCA].
Si, por el contrario, se entiende que se trata de una actuación administrativa discrecional, la regla general es la contraria. Es decir, los actos administrativos discrecionales son plenamente controlables por la jurisdicción contencioso-administrativa. El grado de control en este caso es mucho más amplio, al poder referirse a los elementos reglados, especialmente el fin y la desviación de poder; a los hechos determinantes o presupuestos fácticos de aplicación de la norma; y a través de los principios generales del derecho, en especial, la interdicción de la arbitrariedad (García de Enterría y Fernández, 2006).
El Tribunal Supremo (TS), en las sentencias relativas a la desclasificación de determinados documentos del CESID, ha considerado que se trata de una potestad de dirección política:
La justificación de la atribución de esta potestad al ámbito de la actuación política del Gobierno se encuentra en que una excepción de la trascendencia de la que hemos descrito solamente puede moverse en las zonas más altas y sensibles, atinentes a la permanencia del orden constitucional, entendido éste como un todo regulador y definidor de las sustanciales formas políticas y jurídicas de convivencia ciudadana en el ámbito nacional español, frente a quienes por medios violentos pretenden atentar contra su subsistencia, mediante ataques a su seguridad interior o exterior
[Sentencias del TS de 4 de abril de 1997 (Repertorio Aranzadi nº 4513, 4514 y 4515), fundamento jurídico 7].
La argumentación del TS para considerar que la clasificación es un acto político se basa, fundamentalmente, en las consecuencias que se derivan de la clasificación. Pero, aún calificándolo como acto político, el Tribunal Supremo ha reconocido que la potestad de clasificar estaría sometida a controles judiciales «cuando el legislador haya definido mediante conceptos judicialmente asequibles los límites o requisitos previos a los que deben sujetarse dichos actos de dirección política» (SSTS de 4 de abril de 1997 (Aranzadi 4513, 4514 y 4515), FJ. 7).
En cuanto a la doctrina, no se ha alcanzado un acuerdo sobre la naturaleza jurídica de los actos de clasificación como secreto de Estado. Existen, además, importantes diferencias de matiz, tanto entre los autores que consideran que se trata de actos políticos como dentro de quienes entienden que son actos administrativos discrecionales.
El sector doctrinal que considera que se trata de un acto político entiende que el control de los secretos de Estado sólo puede hacerse a través de una valoración política del Parlamen-Page 19to, pero no por medio de un juicio de legalidad ordinaria (Sáinz, 1991). En este sentido se señala que el control judicial únicamente ha de limitarse a verificar la competencia y al procedimiento, ya que el juicio de fondo sobre qué documentos deben clasificarse es de carácter político (Santaolalla, 2002).
Dentro del sector que considera la clasificación como un acto administrativo, se entiende que poseen naturaleza administrativa porque aplican el ordenamiento jurídico-administrativo, la Ley sobre Secretos Oficiales (Bacigalupo 1998), aunque hay discrepancias en cuanto a la intensidad del control judicial al que se someten.
Para algunos, el control judicial se limita a un control negativo de la razonabilidad o plausibilidad de la decisión, basado en el concepto indeterminado seguridad y defensa del Estado (Bacigalupo 1998). Desde las mismas premisas se entiende que el control judicial se limita a fiscalizar los abusos patentes que se comentan en este ámbito (Sánchez, 2006). También se entiende que el control judicial ha de limitarse a los aspectos reglados, en concreto, a valorar si el documento ha sido clasificado según los procedimientos y criterios legalmente previstos y de acuerdo con los fines que justifican la potestad clasificatoria (Fernández, 1997). También se ha señalado que el control judicial permite controlar si los actos de clasificación se orientan al fin de la seguridad nacional (García, 1997), o si se han producido arbitrariedades en el ejercicio de esta potestad discrecional, por ejemplo, cuando el secreto responda a finalidades distintas de la protección de la seguridad y defensa (Lozano, 1996).
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