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La jurisprudencia a la siniestra de Dios Padre (ii) “Expiación” de la exigencia jurisprudencial de identidad entre lo solicitado en vía gubernativa con lo planteado ante la jurisdicción contenciosa administrativa

AutorJuan Jorge Almonacid Sierra
Páginas424-441

Juan Jorge Almonacid Sierra: Profesor de la Facultad de Derecho, Ciencias Políticas y Sociales de la Universidad Nacional y de la Maestría en Derecho Administrativo de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario.

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“¿Quién sos vos?”, le dijo el Diablo. “Yo soy un pobrecito del mundo qui ando puaquí embolatao. Me dijeron qu’estaba en carrera de salvación, pero a yo no mi han recebido indagatoria ni nadie si ha metido con yo”.

(En la Diestra de Dios Padre, Tomás Carrasquilla).

Introducción

Al presentar el tomo sobre la Sinopsis histórica de la Legislación y el Derecho en Colombia en 1965, don Miguel Aguilera resaltó la contribución de la jurisprudencia en el desarrollo del derecho colombiano, manifestando que es incalculable el bien que la jurisprudencia ha producido sobre la estructura del derecho general colombiano, ya que lo que no es posible incorporar en el cuerpo de leyes y de códigos por causa de su particularismo o detallismo, lo hace la voz interpretativa de los jueces; y evocó al comentador del código italiano, profesor Borsari, quien al exponer la síntesis del proceso interpretativo de la ley, desde el enunciado de ésta, hasta los resultados prácticos de la aplicación, concluyó que:

La ciencia, en cuando precede, inspira al legislador; la jurisprudencia, que le sigue, abre a los dogmas legislativos los horizontes de la actividad práctica, los desenvuelve en todos los aspectos de las necesidades sociales, los hacePage 425 fecundos, y a medida que la experiencia revela sus defectos, prepara el nuevo ciclo, a través del cual van pasando en busca de la perfección, todas las instituciones humanas. (Aguilera, 1965, 293).

La experiencia también ha evidenciado que la Jurisprudencia, como toda obra humana, no está exenta de fallas que igualmente nos compelen a abrir y criticar los dogmas jurisprudenciales, objetivo que anima esta ponencia que he titulado “La jurisprudencia a la Siniestra de Dios Padre (II): ‘Expiación’ de la exigencia jurisprudencial de identidad entre lo solicitado en vía gubernativa con lo planteado ante Jurisdicción Contenciosa Administrativa”.

Según cuenta el escritor antioqueño Tomás Carrasquilla, luego de que dejara al Patas llorando a moco tendido por haber perdido treinta y tres mil millones de almas en las diecisiete partidas de tute que jugaron en el Infierno, el Padre Eterno le concedió a Peralta, hombre generoso y caritativo que ayudaba a todo aquel que se le ponía en frente, la oportunidad de escoger el puesto que ocuparía en el Cielo, elección que ejerció brincando, con la agilidad propia de los bienaventurados, al mundo que tiene el Padre en su diestra.

En el ámbito jurídico igualmente se nos ha “dicho” que la Jurisdicción Contencioso Administrativa está instituida para la protección del administrado mediante el control sobre la actividad arbitraria o abusiva del Estado. Con todo, a diferencia de los deseos concedidos a Peralta, esta “promesa de salvación jurídica” viene siendo sistemáticamente incumplida, ya no por el Legislador, sino por los intérpretes de la Ley, quienes haciendo gala de su discrecional capacidad creadora han erigido sendas barreras hermenéuticas que “embolatan” a los administrados impidiéndoles el acceso a la administración de la justicia y negándoles la garantía de contar con una sentencia en la que se haga un pronunciamiento de fondo sobre los problemas que surgen cotidianamente entre los habitantes del país y las autoridades del Estado colombiano.

La “doctrina de los motivos y las finalidades” es una de estas barricadas interpretativas que ha tenido una amplia divulgación por haber estado en el ojo del huracán del enfrentamiento conocido como el “choque de trenes”, confrontación frente a la que muy seguramente el célebre personaje de Tomás Carraquilla recomendaría aplicar la regla de sabiduría popular según la cualPage 426 antes de ocuparse de criticar la paja en el ojo ajeno hay que preocuparse por limpiar la viga en el ojo propio, pues mal puede el Consejo de Estado cuestionar a la Corte Constitucional por pretender reformar la Constitución Política al crear por interpretación “la acción de inexequibilidad contra la jurisprudencia de los jueces”, cuando desde hace varias décadas, también por interpretación, ha reformado la Ley al instituir “la doctrina de los motivos y las finalidades” que afecta de manera grave el ejercicio de los derechos fundamentales de acceso a la justicia y al debido proceso.

La “tesis de la identidad entre lo solicitado en vía gubernativa con lo planteado ante Jurisdicción Contenciosa Administrativa”, es otra muralla hermenéutica de este linaje, frente a la cual es inaplazable que el Consejo de Estado haga una autocrítica con el fin de revaluar la validez del “dogma” jurisprudencial según el cual el agotamiento de la vía gubernativa no es una exigencia meramente formal que se llene simplemente con la interposición de unos recursos contra los actos de la Administración, sino que por tratarse de un requisito sustancial, debe existir “identidad” entre lo solicitado en vía gubernativa con lo planteado ante Jurisdicción Contenciosa. Esta labor puede sustentarse en buena parte en las minoritarias pero cualificadas voces disidentes que desde el seno del propio Consejo de Estado se han opuesto a que se le siga negando a las personas el acceso a la administración de la justicia.1

En efecto, aunque en múltiples salvamentos de voto se ha recalcado que esta doctrina tuvo origen en la interpretación de específicas normas referidas al extinto juicio fiscal de revisión que fueron derogadas en 1984 con la expedición del Código Contencioso Administrativo, la historia se obstina en demostrar que la interpretación restrictiva subsistió al desvanecimiento del soporte legislativo del que emanó.

Hay que decir que a los Peraltas del país no les queda más remedio que seguir lamentándose, ya que mientras que la Ley sucumbió ante el duroPage 427 golpe que con rencor le asestó la Pelona y fue confinada en el limbo por la eternidad, a la avara jurisprudencia se le ha concedido el privilegio de permanecer eternamente a la “siniestra” de Dios Padre, pasando por alto la oportuna advertencia del ex consejero Guillermo Chaín Lizcano sobre el inminente peligro de dejar a los ciudadanos al vaivén del capricho del Juez fundamentado en la imprecisión terminológica respecto de los conceptos que deben ser idénticos en la vía gubernativa y en la vía jurisdiccional para que la primera se entienda debidamente agotada.

Esta imprecisión ha alcanzado diecisiete años después un nivel insoportable, debido a que hoy en día se hace alusión indistintamente a nuevos “hechos, circunstancias, conflictos, asuntos, puntos, peticiones, pretensiones, conceptos y cargos”, y como si fuera poco, la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca ha empezado a promover la experimentación de volátiles combinaciones de estos términos, tales como los novísimos “hechos constitutivos de cargos nuevos”, que le han servido como parapeto para proferir fallos inhibitorios.2

De ahí que sea necesario e inaplazable replantear y enmendar en forma definitiva la vigencia de la cuestionada jurisprudencia, revisión en la que pueden resultar útiles las reflexiones que se plantean a continuación, antecedidas de una síntesis sobre el enfoque adoptado por la doctrina nacional frente a la vía gubernativa, tema que a pesar de su importancia teórica y práctica, no suele ser objeto de mayores reflexiones en el ámbito del Derecho Administrativo nacional.

1. Origen y noción de la vía gubernativa

La doctrina colombiana se ha caracterizado por abordar en unas pocas cuartillas el tema de la vía gubernativa desde un punto de vista eminentemente descriptivo en la medida en que, por regla general, se limita a explicar el procedimiento previo para acudir a la Jurisdicción Contencioso Administrativa previsto en el Título II del Código Contencioso Administrativo, haciendo énfasisPage 428 en la caducidad de las acciones frente al silencio administrativo, la procedencia de las pruebas en trámite del recurso de reposición y la prohibición de plantear nuevos hechos en sede jurisdiccional, tópico este último respecto del cual la doctrina colombiana prácticamente se ha circunscrito a reproducir la creación jurisprudencial del máximo tribunal administrativo del país.

Luís Enrique Berrocal Guerrero distingue dos conceptos de la vía gubernativa, uno en sentido amplio y otro en sentido estricto. Frente al primero sostiene que es “la etapa del procedimiento administrativo en la que se impugna ante la propia Administración la decisión que le pone fin a la actuación administrativa, decisión denominada el acto administrativo definitivo en el artículo 50 del C.C.A.”. En cuanto al sentido estricto manifiesta que “consiste en obtener previamente de la autoridad competente un pronunciamiento sobre las futuras pretensiones de cualquier persona, relacionadas con un conflicto originado en cualquier actuación de la Administración, esto es, por un acto administrativo, por un hecho, por una omisión o en general por una actuación realizada por una autoridad estatal o por un particular, en ejercicio de...

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