Los Sistemas de Imputación de Responsabilidad Civil Extracontractual del Estado - Responsabilidad del estado y sus regímenes - 1ra edición - Libros y Revistas - VLEX 400848898

Los Sistemas de Imputación de Responsabilidad Civil Extracontractual del Estado

Páginas1-46

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CAPÍTULO

I

Los sistemas de imputación de responsabilidad civil

extracontractual del Estado

Introducción

Sin mayores pretensiones este capítulo nos ilustra sobre los aspectos inolvidables y consustanciales a los regímenes de responsabilidad del Estado, a través de un repaso por los principales sistema de imputación, así como las novedades jurisprudenciales y conceptos básicos relacionados con la falla en el servicio como régimen tradicional de responsabilidad subjetiva y el régimen sin culpa o responsabilidad objetiva bajo los títulos de imputación como el daño especial, el riesgo excepcional, la ocupación temporal o permanente de inmuebles por trabajos públicos, la responsabilidad también objetiva por el acto administrativo legal que sigue interpretándose bajo el sistema de daño especial y la acción in rem verso.

Se destacan como aspectos importantes que, en materia de responsabilidad objetiva, existe jurisprudencia y doctrina reconocida por la vía judicial administrativa, con anterioridad al artículo 90 de la constitución de 1991. Igualmente, tratándose de la aplicación de la teoría del enriquecimiento sin causa, la jurisprudencia no ha sido unificada, pero es claro que la especialidad de cada caso ha permitido la creación de tesis negativas y positivas para la procedencia de la acción in rem verso como mecanismo subsidiario de indemnización.

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Wilson Ruiz Orejuela

Como es bien sabido, la falla en el servicio corresponde al régimen de responsabilidad subjetiva, donde predomina la culpa de la administración por extralimitación de funciones, retardo en el cumplimiento de obligaciones, obligaciones cumplidas de forma tardía o defectuosa, o por el incumplimiento de obligaciones a cargo del Estado. Son entonces acciones u omisiones que se predican de la administración y que, en su funcionamiento, resultan en cualquiera de aquellas irregularidades generadoras de daños imputables al Estado, régimen tradicional en constante evolución, al margen de la responsabilidad objetiva reconocida positivamente en norma superior, consignada en el artículo 90 de la Constitución Política1.

Cada una de estas irregularidades tiene unas connotaciones que deben analizarse de acuerdo a las circunstancias de cada caso en concreto; en el caso de retardo de la administración, ha reiterado la Sección Tercera del Consejo de Estado que “ Los elementos que perfilan la responsabilidad de la Administración por falla administrativa derivada del retardo y de cuya concurrencia surge el deber de reparar los daños que se ocasionen, se pueden resumir en los siguientes: i) la existencia para la Administración de un deber jurídico de actuar, es decir, la obligación legal o reglamentaria a cargo de la entidad demandada de ejercitar sus competencias y atribuciones en un plazo determinado por la propia Ley o el reglamento, o en un tiempo razonable y determinable cuando se satisface el supuesto de hecho de las

1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de febrero

24 de 2005, exp. 85001-23-31-000-1993-00074-01(14170), Consejero Ponente (CP): Ramiro Saavedra Becerra: “(…): De conformidad con lo dispuesto por el artículo 90 de la Constitución Política, el Estado tiene el deber de responder patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas, norma que le sirve de fundamento al artículo 86 del Código Contencioso Administrativo que consagra la acción de reparación directa, cuyo ejercicio dio origen al presente proceso y que establece la posibilidad que tiene el interesado de demandar la reparación del daño cuando su causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa. No obstante que la norma constitucional hace énfasis en la existencia del daño antijurídico como fuente del derecho a obtener la reparación de perjuicios siempre que el mismo le sea imputable a una entidad estatal, dejando de lado el análisis de la conducta productora del hecho dañoso y su calificación como culposa o no, ello no significa que la responsabilidad patrimonial del Estado se haya tornado objetiva en términos absolutos, puesto que subsisten los diferentes regímenes de imputación de responsabilidad al Estado que de tiempo atrás han elaborado tanto la doctrina como la jurisprudencia, entre ellos el de la tradicional falla del servicio, dentro del cual la responsabilidad surge a partir de la comprobación de la existencia de tres elementos fundamentales: el daño antijurídico sufrido por el interesado, el deficiente funcionamiento del servicio, porque no funcionó cuando ha debido hacerlo, o lo hizo de manera tardía o equivocada, y finalmente, una relación de causalidad entre este último y el primero, es decir, la comprobación de que el daño se produjo como consecuencia de la falla del servicio(…)”.

1. Falla en el servicio

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1. Los sistemas de imputación de responsabilidad civil extracontractual del Estado

normas que regulan la actividad del órgano, acción con la cual se habrían evitado los perjuicios; ii) el incumplimiento de esa obligación, es decir, la expedición tardía de un acto administrativo que finalice la actuación, por la omisión de poner en funcionamiento los recursos de que se dispone para el adecuado cumplimiento del deber legal, atendidas las circunstancias particulares del caso. La demora debe ser injustificada, pues el sólo transcurso del tiempo o incumplimiento de los plazos procesales para resolver no genera automáticamente un derecho a la indemnización; iii) un daño antijurídico, esto es, la lesión real y evaluable económicamente de un derecho o de un bien jurídico protegido al interesado o a un grupo de ellos, que no están en el deber jurídico de soportar; y iv) la relación causal entre la demora (funcionamiento anormal del servicio) y el daño. En síntesis, para resolver si en un caso concreto hay lugar a la responsabilidad del Estado por fallas del servicio de la administración derivadas del retardo en adoptar decisiones, debe decidirse si ese retardo estuvo o no justificado, conclusión a la cual se llegará luego de señalar la complejidad del asunto, el comportamiento del recurrente, la forma como haya sido llevado el caso, el volumen de trabajo que tenga el despacho de conocimiento y los estándares de funcionamiento, que no están referidos a los términos que se señalan en la Ley, sino al promedio de duración de los procesos del tipo por el que se demanda la mora, ya que este es un asunto que hay que tratar no desde un Estado ideal sino desde la propia realidad de una administración”2.

Con todo, en los eventos de retardo según se anota en la jurisprudencia precedente, no todo retardo es causante de daño antijurídico, se refiere a que no sólo existen retardos justificados que pueden dar lugar al incumplimiento de las obligaciones del Estado en la oportunidad legal o que normalmente se espera para determinados procedimientos, sino también a que necesariamente deben conjugarse los otros presupuestos de responsabilidad como el nexo causal, porque el daño finalmente causado puede no ser proveniente del retardo de la administración. En el caso por ejemplo de la retención de unas aeronaves que hizo la autoridad de aduanas para verificar la existencia o no de irregularidades en su importación, el trámite de dicho procedimiento no sólo superó el término legal, sino que además la entidad competente no demostró causal alguna que justificara el retardo en el caso específico de trámite del caso, generando perjuicios materiales por la mora en los procedimientos de verificación3.

2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de junio

4 de 2008, exp. 25000-23-26-000-1994-00158-01(14721), CP: Ramiro Saavedra Becerra.

3 Ibídem: “(…) El daño se produjo porque el procedimiento administrativo superó los términos previstos en la Ley, toda vez que entre la fecha en que la aeronave fue retenida para constatar posibles irregularidades en su importación y la fecha en que fue efectivamente recuperada por su dueño, transcurrieron 14 meses. Si bien es cierto que esta jurisdicción ha conocido eventos similares, con fundamento en el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho respecto de los actos por medio de los cuales se suspenden las actividades de vuelo de una

Capítulo I

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En los casos de omisión de la administración, lo que se revela es una absoluta ausencia de acción o de funcionamiento de las agencias o entidades del Estado en el cumplimiento de sus funciones legalmente encomendadas y en detrimento de los asociados, cuando de esa omisión en la prestación de un servicio, el cumplimiento de una obligación contenida en la Ley o en los reglamentos, resultan daños por la negligencia injustificada4. En este sentido, la jurisprudencia distingue entre omisiones laxas y omisiones en sentido estricto, refiriéndose las primeras a la negligencia u olvido en los deberes de cuidado, que de haberse cumplido pudieron haber evitado un resultado dañoso previsible. Las segundas se refieren al incumplimiento de un deber legal previamente establecido y que el Estado está en la obligación de ejecutar, resultando de su incumplimiento, igualmente, un resultado dañoso5.

Son los eventos típicos en los que se requiere la acción de los servicios de seguridad del Estado sin obtener respuesta6o se niega la prestación de un servicio de

aeronave y se dispone su retención, el evento aquí planteado como se evidencia, es distinto y amerita su trámite a través de la acción de reparación directa que ejercitó el actor. Así lo ha entendido la Sala en anteriores oportunidades, al definir pretensiones sustentadas en el deterioro de la nave por el transcurso del tiempo o por el saqueo de que pudo ser objeto...

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