Derechos sociales y activismo judicial: la dimensión fáctica del activismo judicial en derechos sociales en Colombia
| Autor | Maria Paula Saffon - Mauricio García-Villegas |
| Cargo | Columbia University, New York, EE. UU. - Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C., Colombia. Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia), Bogotá D.C., Colombia |
| Páginas | 75-107 |
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Desde su creación en 1991, la Corte Constitucional colombiana (en adelante, CCC) ha sido uno de los principales protagonistas de la vida política e institucional del país. Su vigorosa intervención en varios asuntos económicos, políticos y sociales ha promovido cambios importantes en el
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balance institucional de poder, así como en la vida de minorías y grupos sociales tradicionalmente excluidos. Este activismo judicial progresista2 ha propiciado una gran cantidad de debates académicos y políticos: si bien ha tenido defensores entre algunos académicos, miembros de movimientos sociales, e incluso varios actores políticos y miembros de la rama judicial, también ha tenido muchos críticos entre esos y otros sectores más poderosos.
Las discusiones sobre la intervención de la CCC han sido particularmente intensas en relación con la protección de los derechos sociales,3 pues justamente este es uno de los temas en los que la CCC ha sido más progresista. Uno de los efectos de este activismo progresista ha sido la judicialización de diferentes políticas económicas, por lo cual este tema se ha convertido en un asunto políticamente muy sensible.
En este artículo, intentaremos evaluar el activismo de la CCC en materia de derechos sociales. Para hacerlo, desarrollamos la siguiente hipótesis general: la evaluación política de la protección de los derechos sociales depende de la noción de Constitución que se defiende. Cuando la noción de la Constitución que se defiende es demasiado amplia o demasiado restrictiva, o cuando se le otorga demasiada o muy poca importancia al contexto social, la evaluación del activismo judicial en derechos sociales es casi siempre decepcionante. Para probar esta hipótesis, utilizamos una investigación empírica sobre la intervención de la CCC en materia de derechos sociales entre 1992 y 2006.4
El artículo está dividido en cuatro secciones. En la primera desarrollamos nuestra aproximación teórica, y lo hacemos examinando las diferentes nociones o concepciones de Constitución y las distintas formas en las que
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cada una de ellas valora el activismo judicial en derechos sociales y el cambio social que este puede producir (1). En la segunda sección, presentamos una descripción contextual del caso colombiano, con el fin de ofrecer algunos elementos básicos del constitucionalismo colombiano (2). En la tercera sección, presentamos nuestra investigación empírica sobre la intervención de la CCC en derechos sociales y extraemos algunas conclusiones preliminares sobre la dimensión real del activismo judicial en Colombia (3). En la cuarta y última sección, esbozamos algunas conclusiones generales con las cuales intentamos conectar la aproximación teórica con los resultados empíricos.
La noción o concepción de Constitución es clave para valorar la protección judicial de los derechos sociales y su potencialidad para producir cambio social. En efecto, dependiendo del alcance y de los efectos que uno crea que una Constitución tiene y debería tener, uno tenderá a ser más o menos crítico con respecto a los cambios sociales que el activismo judicial en materia de derechos sociales puede o no producir.
Esta sección está subdividida en dos partes: en la primera distinguimos dos modelos de constituciones y mostramos los arreglos institucionales que cada una adopta en lo que tiene que ver con la distribución de competencias para la protección de los derechos sociales (1.1); en la segunda nos concentramos en aquellas constituciones que tienden a atribuir la protección de los derechos sociales al poder judicial -como la Constitución colombiana de 1991-, y analizamos las diferentes críticas académicas y políticas que han surgido en contra de estas (1.2).
Con base en un texto previo de uno de nosotros, distinguimos dos modelos o tipos de textos constitucionales: las constituciones preservadoras y las constituciones aspiracionales.5 Las primeras suelen prosperar en contex-
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tos políticos y sociales en los que se han garantizado condiciones básicas de progreso social y estabilidad institucional, o en contextos en los cuales una revolución política ha sentado las bases para tales cambios estructurales. Por lo tanto, estas constituciones tienden a proteger o preservar tales condiciones y a evitar que una historia de abusos que se ha superado antes vuelva a ocurrir. Así, las constituciones preservadoras persiguen metas minimalistas o modestas, en cuanto que reflejan un esfuerzo por asegurar el presente. Por eso estas constituciones tienden a tratar los derechos -y en especial los derechos sociales- como asuntos políticos o normas programáticas, cuya materialización es llevada a cabo principalmente por los legisladores y el ejecutivo.6
Por su parte, las constituciones aspiracionales usualmente prosperan en contextos en los cuales existe una gran insatisfacción con el presente y una protección muy débil de los derechos sociales, pero al mismo tiempo hay también una fuerte creencia en la posibilidad de alcanzar un futuro mejor a través del derecho constitucional.7 Por esa razón, más que preservar el presente, estas constituciones apuntan a cambiarlo radicalmente y a promover el cambio social. Por eso las constituciones aspiracionales tienden a perseguir metas ambiciosas o maximalistas, lo que implica que exista una gran brecha entre el texto constitucional y la realidad social que tienen por objeto regular. Entre estas metas ambiciosas, la aplicabilidad de los derechos constitucionales en general y de los derechos sociales en particular es algo central. En consecuencia, estos derechos son tratados como normas jurídicas y por eso deben ser protegidos.
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En algunas ocasiones, las constituciones aspiracionales son el resultado de una revolución triunfante. Cuando este ha sido el caso, los derechos sociales se aplican a través del sistema político -por ejemplo, a través de leyes expedidas por un parlamento en el que existe una mayoría política clara y contundente-. En efecto, las revoluciones traen consigo un deseo generalizado de transformación social que los actores que participaron activamente en la revolución están dispuestos a materializar y que tiene amplias posibilidades de recibir apoyo social. Además, las revoluciones generan cambios institucionales importantes, los cuales a menudo implican la apertura de espacios en la arena política para aquellos que estuvieron comprometidos con la revolución. Es más, es muy probable que los Estados posrevolucionarios tiendan a reclutar como funcionarios a quienes participaron en la revolución o a quienes por lo menos la apoyaron. Esto significa que los diferentes agentes estatales estarán más dispuestos a comprometerse con la aplicación efectiva de la Constitución aspiracional, lo cual puede conducir a niveles muy bajos de conflictos interinstitucionales.
Pero a menudo las constituciones aspiraciones son promulgadas en países en donde no ha ocurrido previamente ninguna revolución política o social. En esos casos, es muy posible que la Constitución se convierta más bien en un texto simbólico. Pero igualmente es posible -sobre todo cuando la Constitución ha establecido una Corte Constitucional fuerte- que los jueces se tomen en serio la obligación constitucional de proteger los derechos sociales y que obliguen al parlamento y al ejecutivo a hacerlo también. Una consecuencia de esto es que a menudo surjan conflictos interinstitucionales entre los jueces constitucionales y los órganos políticos.
Aquellos contextos en los que no ha tenido lugar una revolución pueden ser más hostiles para una Constitución aspiracional. En efecto, si la Constitución es producto de un acuerdo nacional momentáneo sobre la necesidad de emprender algunos cambios sociales, es posible que los actores políticos comprometidos con el proceso constituyente no mantengan su compromiso con los resultados posteriores de tal proceso.
La voluntad política de los agentes estatales, así como la movilización social de la población a favor del texto constitucional, son fundamentales para que las constituciones aspiracionales se materialicen y efectivamente produzcan cambios sociales. De igual forma, se requiere también una cultura jurídica que favorezca la protección de los derechos. Esto se debe a que las metas ambiciosas de estas constituciones hacen que su desarrollo legal o jurisprudencial sea una condición necesaria pero no suficiente para su aplicación efectiva. De manera que, para poder alcanzar sus metas decla-
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radas, aparte de la burocracia del Estado que implementa sus mandatos, las constituciones aspiracionales necesitan otras fuentes externas de apoyo.8 La existencia o la ausencia de una revolución previa no es tan importante para la suerte de las constituciones preservadoras como lo es para la de las constituciones aspiracionales. Las constituciones preservadoras, al tiempo que imponen restricciones menores a las autoridades públicas con el fin de prevenir abusos de...
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