Acuerdo de desarrollo rural integral y derecho agrario del posconflicto: mitos, verdades y desafíos de su materialización
| Autor | Héctor Santaella |
| Páginas | 311-342 |
REVI STA DIGITAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, N. º 17, PRIMER SEM EST RE/ 2017, PP. 311-342
Acuerdo de Desarrollo
Rural Integral
y derecho agrario
del posconflicto: mitos,
verdades y desafíos
de su materialización
HÉCT OR SAN TAEL LA1
RESUMEN
El debate sobre el punto n.º 1 del Acuerdo de La Habana ha estado rodeado
de todo tipo de afirmaciones: especulaciones, exageraciones, tergiversaciones,
observaciones ciertas y verdades incómodas. Por esto es importante separar
unas de otras, para ponerlas en perspectiva y apreciar cuál va a ser la inciden-
cia de la Reforma Rural Integral sobre el derecho agrario en Colombia en los
años por venir. Este es el objetivo del presente escrito.
Palabras clave: Reforma Rural Integral, Propiedad privada, Procesos agrarios,
Derecho agrario para el posconflicto.
1 Doctor en Derecho por la Universidad Autónoma de Madrid, Madrid, España y profesor
del Departamento de Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia,
Bogotá, Colombia. Correo-e: hector.santaella@uexternado.edu.co. Fecha de recepción:
10 de octubre de 2016. Fecha de modificación: 25 de noviembre de 2016. Fecha de acep-
tación: 30 de noviembre de 2016. Para citar el artículo: Santaella, H. “Acuerdo de Desa-
rrollo Rural Integral y derecho agrario del posconflicto: mitos, verdades y desafíos de su
materialización”, Revista digital de Derecho Administrativo, n.º 17, primer semestre, Universidad
Externado de Colombia, 2017, pp. 311-342. DOI: http://dx.doi.org/10.18601/21452946.
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REVI STA DIGITAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, N. º 17, PRIMER SEM EST RE/ 2017, PP. 311-342
Héctor Santaella
Agreement for Integral Rural Development and
Rural Law in the Post-conflict: Myths, Truths
and Challenges for its Implementation
ABSTRACT
The discussion over the 1st point of the Havana’s Peace Agreement has been
surrounded by all kind of statements: speculations, exaggerations, distortions,
true observations and uncomfortable truths. In order to put into perspective
the real effects of the Integral Rural Reform over the Rural Law in the years
to come in Colombia, it is important to separate the facts from the fiction.
That is the aim of this note.
Keywords: Integral Rural Reform, Private Property, Rural Administrative Pro-
cess, Rural Law for the Post-conflict.
INTRODUCCIÓN
Nacido hace ya muchos años por la inadecuación de las normas de derecho
común para dar respuesta a los problemas específicos de la actividad agrícola y
a los conflictos derivados de la tenencia y explotación de la tierra, y arrumbado
por varios lustros por causa de la violencia que asoló los campos en Colombia,
el derecho agrario parece estar de vuelta y dispuesto a enfrentar los no pocos
retos que le plantea la inagotable cuestión agraria en el país2. El contenido
enteramente iusagrario del punto n.º 1 de los Acuerdos de La Habana (como
se denominará en este escrito al Acuerdo Final para la terminación del con-
flicto y la construcción de una paz estable y duradera suscrito en Cartagena
el pasado 26 de septiembre) así permite afirmarlo.
En efecto, el primer punto de dichos acuerdos, “Hacia un nuevo campo
colombiano: Reforma Rural Integral”, pretende abordar desde una perspectiva
amplia la realidad actual de las zonas rurales en Colombia y sus numerosos
problemas (atraso y exclusión social, económica y política del campo y de
los campesinos, informalidad en la tenencia de la tierra, concentración de la
propiedad, fragmentación antieconómica de los fundos, ausencia de Estado,
carencia de bienes públicos y de servicios públicos, rezago tecnológico, falta de
productividad, baja competitividad y despoblamiento progresivo, entre otros)
estrechamente relacionados con el conflicto vivido por más de medio siglo, y
2 Cfr. HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO. “Derecho agrario para el posconflicto”, en La constitucio-
nalización del derecho administrativo. Derecho administrativo para la paz, t. II, Bogotá: Universidad
Externado de Colombia, 2016, pp. 81 ss.
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Acuerdo de Desarrollo Rural Integral y derecho agrario del posconflicto...
plantea distintas propuestas de solución. Para el efecto postula un bloque de
principios para la realización de la Reforma Rural Integral proyectada (en ade-
lante RRI), define un conjunto de mecanismos relacionados con la promoción
del acceso a la tierra y de su uso adecuado3, impone los planes nacionales para
la RRI (en lo sucesivo PNRRI) como los marcos generales de la acción pública a
desarrollar con el fin de lograr los objetivos sociales y económicos trazados4,
y establece los programas de desarrollo con enfoque territorial (PDET) como
instrumentos fundamentales para la transformación estructural del campo en
Colombia y la participación de las comunidades en la definición de su futuro.
De este modo, bajo la premisa de que la revisión de esa realidad resulta deter-
minante para resolver algunas de las causas históricas del conflicto y contribuir
a superar sus efectos en los territorios, la RRI pone el foco sobre asuntos propios
de esta disciplina jurídica olvidada por tanto tiempo.
Ahora bien, la forma como lo hace no ha resultado exenta de controversia.
Muchas han sido las opiniones expresadas al respecto. Sobre la RRI se ha dicho
desde que supone una amenaza para la propiedad privada y una discriminación
para la agroindustria (Centro Democrático, 2016) hasta que “tiene muchos
elementos que están orientados […] a fortalecer y proteger los derechos de
propiedad, a dar acceso a la tierra y a los medios de producción, a enaltecer
a la población campesina y empoderarla” (Hommes Rodríguez, 2016). De su
afán por promover la participación ciudadana y el enfoque territorial de los
programas de desarrollo algunos han sostenido que desinstitucionaliza al Es-
tado y lo aliena de sus responsabilidades (p. ej., en lo referente a la formación
y actualización catastral) y que representa un riesgo para la descentralización
y la autonomía regional y local (Centro Democrático, 2016), mientras que
otros han manifestado que “[e]l enfoque territorial será la metodología de in-
tervención estatal más adecuada para hacer frente a la reconstrucción social
y productiva de las regiones afectadas por el conflicto armado, para la reinte-
gración de excombatientes y para la resolución de los grandes conflictos por
tierra y territorios que esperan la apertura democrática del fin del conflicto
armado para ser planteados al sistema político” (Reyes Posada, 2016). De su
3 Se destacan entre estos mecanismos el Fondo de Tierras para la RRI, el subsidio integral
para la compra de predios para los campesinos, los programas de formalización masiva de
la pequeña y mediana propiedad, la definición de las bases de un régimen jurídico espe-
cial para las propiedades que sean adquiridas o formalizadas en virtud de los programas
adelantados, la previsión de una justicia agraria que se ocupe de los conflictos derivados
de las actividades propias de la vida rural y de una instancia a cargo de formular linea-
mientos para el adecuado aprovechamiento del suelo y el compromiso con la formación
y actualización catastral, así como con la zonificación ambiental del territorio, el cierre
de la frontera agrícola y el impulso a las zonas de reserva campesina.
4 Sobresalen entre estas metas la erradicación de la pobreza extrema en 10 años, la reduc-
ción en un 50% de la pobreza rural, la disminución de la desigualdad y la creación de una
tendencia hacia la convergencia de mejores niveles de vida en la ciudad y el campo.
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