El Derecho Administrativo frente a la internacionalización del Derecho y en particular frente al Derecho Comunitario
| Autor | Libardo Rodríguez Rodríguez |
| Cargo del Autor | Profesor de derecho administrativo. Ex–consejero de Estado de Colombia |
| Páginas | 19-48 |
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Es evidente que el derecho administrativo tiene relaciones tradicionalmente reconocidas con el derecho internacional, no obstante que su contenido hace parte del derecho interno de cada Estado. En efecto, la aplicación práctica de las convenciones y tratados internacionales en cada uno de los países que son parte de esos acuerdos, requiere con frecuencia la expedición de normas internas que los desarrollen, tanto por parte del órgano legislativo como de las autoridades administrativas, las cuales constituyen en muchos casos fuente del derecho administrativo.
Sin embargo, podría afirmarse que esas relaciones entre el derecho administrativo y el derecho internacional, tradicionalmente han sido limitadas por el concepto ortodoxo de soberanía y por la consecuente debilidad del carácter realmente vinculante de muchos tratados y convenciones, que se limitan a establecer principios orientadores en las respectivas materias y que carecen de instrumentos efectivos para garantizar la aplicación de las normas fijadas en ellos.
Frente a la anterior situación, que caracteriza al derecho administrativo tradicional, en tiempos recientes la realidad económica y las necesidades de integración supranacional han generado un crecimiento en el número y eficacia de las normas internacionales que se refleja en el fenómeno conocido como “la internacionalización del derecho”,1 el cual no sólo afecta al derechoPage 20 administrativo sino que se extiende prácticamente a todas las demás ramas de la ciencia jurídica.2
En este sentido, podemos citar los casos del derecho penal y su afectación por la reciente creación de la Corte Penal Internacional y de cortes penales internacionales para los casos de Ruanda y de Yugoslavia; del derecho laboral, con los compromisos adquiridos por los Estados en el marco de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), o del derecho comercial con los acuerdos suscritos al amparo de la Organización Mundial del Comercio (OMC).
La extensión de ese fenómeno al que venimos haciendo referencia ha llegado hasta el punto de que un organismo internacional de la importancia del Banco Mundial, en los informes publicados en 2004, Understanding regulation, y 2005, Removing obstacles to growth, dentro del marco de su programa “Doing business”, ha llegado a proponer la idea de unificar el derecho a nivel universal bajo uno solo de los sistemas tradicionales, específicamente el anglosajón.3
Igualmente, debe señalarse que la doctrina ha hecho notar que la necesidad de integración supranacional a la que hemos hecho referencia ha sido, en primer lugar, de carácter económico, pero consecuentemente también jurídico, y se explica fundamentalmente por el hecho de que “todos los pueblos se han hecho interdependientes por razón de los avances de la ciencia, sus portentosas aplicaciones tecnológicas y, en especial, por el auge de las comunicaciones, que han hecho del mundo una aldea, ‘la aldea planetaria’, y de la especie humana una unidad que corre, quiéralo o no, una suerte común” (Sáchica, 1985, 3 y 4).
En particular ha destacado la doctrina que la influencia sobre el derecho administrativo de la llamada internacionalización del derecho se extiende aPage 21 diversos aspectos, pero especialmente en cuanto al derecho de la integración económica y el régimen de los derechos humanos.4
Sin embargo, podemos anotar que a pesar de la conciencia que la doctrina tiene sobre la aparición y crecimiento del fenómeno de la internacionalización del derecho, una revisión de la bibliografía reciente permite considerar que no existen todavía estudios sistemáticos en nuestro medio sobre los diversos aspectos relacionados con este fenómeno. Por ello, el presente trabajo no pretende agotar el tema sino constituir apenas un aporte a la identificación de algunos de los problemas que surgen en el derecho administrativo por cuenta de este fenómeno, y una invitación a la iniciación de estudios más completos sobre la materia, especialmente sobre la afectación del derecho administrativo que dicho fenómeno conlleva.
Frente a la afectación concreta que sobre el derecho administrativo ha generado el fenómeno de la internacionalización del derecho, en el presente trabajo sólo pretendemos abordar las afectaciones que particularmente ha sufrido como consecuencia del derecho de la integración económica y, concretamente, el derecho comunitario. Específicamente pretendemos abordar los efectos del derecho comunitario andino sobre el derecho administrativo colombiano, para lo cual deberemos hacer referencias básicas al derecho comunitario europeo, que son necesarias para comprender cabalmente el fenómeno andino, en la medida en que el fenómeno de la integración europea se ha constituido en el punto de referencia obligado, dado su origen y desarrollo.
En ese orden de ideas, analizaremos el origen y la noción de derecho comunitario (I), el desplazamiento de las autoridades administrativas por las autoridades comunitarias (II), el desplazamiento del juez administrativo internoPage 22 por el juez comunitario (III) y la ampliación de las fuentes de legalidad aplicables a las autoridades internas (IV).
Como lo señalamos en la introducción, las relaciones entre los Estados han venido mostrando en las últimas décadas una evolución particularmente importante, especialmente con origen en los temas de carácter económico, por medio de las llamadas comunidades económicas. Estas comunidades económicas, a su vez, han mostrado una tendencia más reciente hacia comunidades de carácter político, con una visión de las relaciones interestatales cada vez más sólidas, que muestran una tendencia hacia la conformación de verdaderos supraestados.
El caso más claro de este fenómeno está dado por la Comunidad Económica Europea, creada en 1957 con el Tratado de Roma, con un sentido esencialmente económico, pero que en 1992, con el Tratado de Maastricht, se transformó en la Unión Europea para reflejar la clara intención de los Estados miembros de no limitar sus relaciones a los asuntos del comercio exterior, sino de extenderlas al manejo no solo de su economía interna sino de sus asuntos políticos y de diverso orden en relación con la vida de los asociados. Esta integración ha llegado a comprender aspectos como el derecho a la locomoción entre los diversos territorios, la educación y casi hasta la nacionalidad misma, a través de la expedición de un pasaporte único, hasta el punto de que cada día son más tenues las diferencias entre los nacionales de cada uno de los Estados que conforman la Unión, frente a una concepción cada día más sólida de un “ciudadano europeo”, todo lo cual ha generado profundas transformaciones en el derecho administrativo.
Siguiendo este ejemplo, dentro del contexto latinoamericano han surgido organizaciones similares a la inicial de la Comunidad Económica Europea, que conservan aún su carácter esencialmente económico. Entre ésta se encuentran el Mercado Común Centroamericano, creado mediante el Tratado de Managua de 1960; la Comunidad Andina de Naciones, creada mediante el Acuerdo de Cartagena firmado en 1968; la Comunidad Económica del Caribe (CARICOM), creada en 1973 mediante el Tratado de Charaguamas, y el Mercado Común del Sur (Mercosur), creado en 1991 mediante el Tratado de Asunción. Además, debePage 23 hacerse notar que este fenómeno tiene expresiones a nivel mundial, como lo muestra la creación de la Unión Económica de los Estados Árabes en 1957, y de la Unión Económica del África Central, por el Tratado de Ginebra en 1964.
Frente a lo anterior, debe señalarse que como consecuencia de los fenómenos económicos y políticos descritos, se ha venido configurando una rama del derecho conocida como “derecho comunitario”. Según lo ha entendido la doctrina, esta rama del derecho, cuyas normas se basan en la idea de integración de los Estados, no corresponde estrictamente a una categoría del derecho internacional público o privado, en la medida en que esta clase de derecho se construye a partir del concepto de cooperación y no de integración.5 Tampoco constituye una subespecie del derecho interno, puesto que si bien los ordenamientos comunitarios constituyen fuentes del derecho interno, su ámbito de aplicación rebasa las simples relaciones jurídicas al interior de un Estado y se extiende a situaciones que afectan a diversos Estados o a ciudadanos de diversos Estados.6
Así, aunque ciertamente existen estrechas relaciones entre el “derecho comunitario”, el derecho internacional y los derechos internos de los países, se considera que el derecho comunitario es un derecho especial y diferente, que surge del conjunto de normas jurídicas contenidas en los tratados o convenios firmados por los Estados para la conformación de una comunidad y en las decisiones proferidas por las autoridades comunitarias, que resultan vinculantes para los Estados que forman parte de la respectiva comunidad. No se trata simplemente de la diversidad de normas jurídicas resultantes de los diferentes tratados suscritos por los Estados, que aunque son obligatorias, carecen de relaciones de vinculación entre ellas, como ocurre en el derecho internacional, sino de un verdadero ordenamiento jurídico compartido por los Estados miembros de una comunidad, en principio económica, pero que puede extenderse a aspectos más generales y políticos.7 Es así como la doctrina haPage 24 definido al derecho comunitario como “un conjunto organizado y estructurado de normas jurídicas que dispone de: a) fuentes propias, b) órganos de producción normativa también propios...
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