Agencia reguladora de la televisión en Colombia: ¿caso de debilidad del estado regulador?
| Autor | Sandra Ducón |
| Páginas | 157-198 |
AGENCIA REGULADORA DE LA TELEVISIÓN EN COLOMBIA:
¿CASO DE DEBILIDAD DEL ESTADO REGULADOR?
Sandra
ducón
*
introducción
Las agencias reguladoras “independientes” (
ari
)1 ya no son una particularidad
del sistema administrativo estadounidense, ni se concentran sólo en la banca
central o el sector financiero. Hoy en día, se extienden por todo el mundo en un
número variado de sectores económicos y sociales2. Este fenómeno es predo-
minante en un nuevo modelo de gobernanza que suele llamarse el Estado regu-
lador. En éste, el Estado no provee bienes y servicios estratégicos para el interés
público (Estado positivo) de manera directa, sino que estos bienes y servicios se
encuentran en manos privadas, y están sujetos al control y las normas expedidas
por las
ari
3.
Por un lado, las
ari
resultan atractivas por las cualidades que se les atribuyen:
experticia técnica4, independencia y combinación de diferentes funciones gu-
bernamentales en una sola institución. Desde una perspectiva formal, el califi-
cativo de “independientes” hace alusión a que no reciben directrices, órdenes o
instrucciones del poder político, pero en la práctica no se tiene certeza respecto
a quién debería darse esta independencia, cómo debe medirse ni hasta qué limite
es deseable. Por ejemplo, las
ari
deben ser independientes de los gobiernos de
turno (poder político) pero colaborar en armonía con las otras ramas del poder
público y observar las directrices de política pública trazadas por el gobierno.
* Abogada de la Universidad Santo Tomás (Bogotá), profesional en Comercio Internacional de la
Universidad Católica de Cuyo (Argentina) y magíster en Derecho de la Universidad de los Andes.
En la actualidad cursa un Advanced Graduate Public Policy Certificate en la Universidad de North-
western en Chicago. Correo: sducon@gmail.com.
1 Las agencias reguladoras, según Fabrizio Gilardi y Martino Maggeti, “The Independence of Regu-
latory Authorities”, en David Levi-Faur (ed), Handbook of Regulation, Cheltenham, Edward Elgar,
2010, p. 2, se pueden definir en los siguientes términos: “regulator that are not under the direct
control of elected politicians. More precisely, they are highly specialized bodies that hold consider-More precisely, they are highly specialized bodies that hold consider-
able public authority while enjoying the highest discretionality in the public sector (Majone, 1996),
because they are institutionally and organizationally disaggregated from the ordinary bureaucracy
(Verchuere et al., 2006) and constitutionally separated from elected politicians (Tatcher, 2002)”.
2 Jacint Jordana y David Levi-Faur, ¿Hacia un Estado regulador latinoamericano? La difusión de agencias
reguladoras autónomas por países y sectores, Barcelona,
cidob
, 2005, p. 5.
3 Giandomenico Majone, “From the Positive to the Regulatory State: Causes and Consequences of
Changes in the Mode of Governance”, en Journal of Public Policy, vol. 17, n.º 2 (1997), pp. 139-167.
4 Como señala Betancor, “Las [administraciones independientes] son la muestra elocuente de la bús-
queda de una gestión pública neutralizada políticamente, e incluso de la búsqueda de otro tipo de
legitimidad para la gestión pública: la legitimidad técnica”, Andrés Betancor, Mejorar la regulación. Una
guía de razones y de medios, Madrid, Fundación Rafael del Pino & Marcial Pons, 2009, p. 29.
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eL estado reguLador
También se espera que las
ari
sean independientes de las empresas que regulan
(poder económico) pero que garanticen su efectiva participación en la regulación
y promoción de la competencia del mercado mientras velan por el cumplimien-
to de las obligaciones del servicio público. En otras palabras, la “independencia”
es un atributo ideal que en la práctica es difícil que las
ari
implementen.
Por otro lado, los trasplantes de las
ari
no operan en el vacío. Las diferencias
que hay en la cultura política, el sistema de gobierno y la tradición administra-
tiva producen un alto grado de variación en la forma en que los países adaptan
las instituciones reguladoras5. Asimismo son importantes las pautas sectoriales
que influyen en el grado de autonomía de las agencias. Jacint Jordana y David
Levi-Faur sostienen que “los modelos de difusión a largo plazo son sectoriales:
la innovación en un determinado sector en un país se traslada luego al mismo
sector pero en otros países”6. Estas pautas sectoriales (modelos internacionales)
fueron determinantes en la creación de una agencia reguladora independiente
para el sector de la televisión en Colombia (por supuesto con variaciones o
particularidades propias del contexto). Sin embargo, este modelo de agencia
independiente no se consolidó en el sector.
En este artículo nos concentraremos en el estudio de caso de la agencia regu-
ladora de la televisión en Colombia: Comisión Nacional de Televisión (
cntv
).
Varias razones justifican esta elección: en primer lugar, el diseño institucional de
la
cntv
era excepcional en Colombia ya que contaba con poder reglamentario
y ejercía funciones de control; en segundo lugar, a pesar de que el constituyente
dotó a la
cntv
de un alto nivel de independencia en el plano formal (rango cons-
titucional), en la práctica esta institución se caracterizó por ser una entidad débil;
y, en tercer lugar, el gobierno colombiano tomó la decisión de eliminar la
cntv
y dispersar sus competencias entre organismos con mayor influencia guberna-
mental, aun cuando según las “buenas prácticas” se deben crear entes regulado-
res convergentes (telecomunicaciones más audiovisuales) independientes.
Precisamente, el argumento central que orienta este artículo es que el bajo nivel
de independencia de la
cntv
se explica en gran medida por el contexto: actores
estratégicos con gran poder; un entorno regulador adverso; fuertes presiones
5 “Fourth, dependent on national institutions and state traditions, it may well be that there are seve-
ral types of regulator y state traditions, it may well be that there are several types of regulatory state
rather tan one (Lodge, 2002)”, citado en Jacint Jordana y David Levi-Faur, “The Politics of Regula-
tion in the Age of Governance”, en Jacint Jordana y David Levi-Faur (eds.), The Politics of Regulation:
Institutions and Regulatory Reforms for the Age of Governance, Edward Elgar, 2004, p. 17.
6 Jacint y Levi-Faur, ¿Hacia un Estado regulador latinoamericano?…, cit., p. 23.
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agencia reguLadora de La teLevisión en coLombia…
políticas, económicas y tecnológicas; un mercado muy concentrado (duopolio),
entre otras restricciones. Tal vez el actor que más incidió en la “captura” de la
cntv
fue el propio gobierno nacional que buscaba un mayor control sobre la
regulación de la televisión. Aunque hubo otros grupos clave, como los canales
privados de televisión abierta que con la “captura” de la
cntv
querían mantener
el statu quo, reflejado en su posición duopólica en el mercado; y los operadores
de televisión satelital y por cable que presionaban por un tratamiento de regu-
lación más favorable.
También se mostrará que el nuevo diseño institucional no obedeció a una simple
adecuación del derecho a los cambios tecnológicos o a una forma de enmendar
un “error del constituyente”, ya que existían intereses concretos y actores estraté-
gicos que lo impulsaban, así como diferentes alternativas de diseño institucional.
Como señala Manuel Castells, los medios “no son neutros, pertenecen a grupos
financieros importantes, tienen alianzas políticas y están ancladas con frecuencia
en afinidades ideológicas y religiosas. Las conspiraciones existen, pero son múl-
tiples, se contradicen y se entrecruzan”7.
Este artículos se divide de la siguiente forma: en la primera sección se explica la
regulación del servicio de televisión y se muestran las fuertes presiones políticas
y económicas, así como las fallas en el diseño institucional, que no permitieron
la consolidación de la
cntv
como una agencia reguladora independiente y ex-
perta; en segundo lugar, en gacetas sobre los debates del Acto Legislativo 02 del
2011 que eliminó la
cntv
y de la Ley 1507 del 2012 que reestructuró el sector y
en artículos de prensa se identifican los actores, los intereses y las tensiones que
impulsaron el nuevo arreglo institucional8; por último, desde una perspectiva
formal, se analiza el nivel de independencia de las instituciones en las que se
distribuyeron las funciones.
I. Regulación de la televisión en Colombia:
visiones y tensiones de la
cntv
A. Inicios
En 1955 se permitió la participación privada en la televisión. Este modelo se de-
nominó sistema mixto porque se asignaban espacios a las programadoras privadas
7 Manuel Castells, Comunicación y poder, Madrid, Alianza, 2009.
8 Cong reso de la República, Ley 1507 del 10 de enero del 2012, en Diario Oficial, n.º 48 308, 10 de
enero del 2012.
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