Las agencias estatales de naturaleza especial en Colombia
| Autor | María Clara Garrido |
| Páginas | 243-290 |
REVI STA DIGITAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, N. º 17, PRIMER SEM EST RE/ 2017, PP. 243-290
Las agencias estatales
de naturaleza especial
en Colombia1
MARÍ A CL AR A GA RR ID O2
RESUMEN
Con la más reciente reforma a la estructura de la administración pública co-
lombiana del orden nacional se propaga entre 2011 y 2013 la figura de la
“agencia nacional”, término con el que se denomina a una serie de organismos
administrativos que estarían orientados al logro de resultados y a la eficaz
utilización de los recursos públicos. Dentro de las agencias creadas aparecen
aquellas “estatales de naturaleza especial” como unidades de servicios de la
administración, con las que se pretendía contar con estructuras diferentes, que
estuvieran caracterizadas por una especialidad y tecnicidad. A partir de una
comparación que abarca aspectos orgánicos y funcionales se buscó determi-
nar si realmente las agencias estatales de naturaleza especial constituyen una
tipología de órganos distinta de los organismos y entidades contemplados en
la Ley 489 de 1998.
Palabras clave: Agencias estatales, Estructura de la administración pública,
Reformas a la administración pública, Organización administrativa.
1 Esta investigación es producto del trabajo realizado en la Maestría de Investigación de
Derecho Administrativo de la Universidad Externado de Colombia. El documento que
aquí se presenta es una versión ajustada de la primera parte de la investigación, siguiendo
los requerimientos de esta Revista.
2 Vicepresidenta administrativa, Agencia Nacional de Infraestructura, Bogotá, Colombia.
Maestría en Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, Bogotá, Co-
lombia. Especialista en Derecho Financiero, Universidad del Rosario, Bogotá, Colombia.
Correo-e:mariagarrido@cable.net.co Fecha de recepción: 10 de octubre de 2016. Fecha
de modificación: 10 de noviembre de 2016. Fecha de aceptación: 25 de noviembre de
2016. Para citar el artículo: Garrido, M. C., “Las agencias estatales de naturaleza especial
en Colombia”, Revista digital de Derecho Administrativo, n.º 17, primer semestre, Universidad
Externado de Colombia, 2017, pp. 243-290. DOI: http://dx.doi.org/10.18601/21452946.
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María Clara Garrido
State Agencies of Special Nature in Colombia
ABSTRACT
With the latest reform of the Colombian Public Administration (2011 to
2013), the use of the term “National Agency” increases, in order to designate
new administrative structures aimed to produce results and effectively manage
public resources. Among the newly created administration, some structures
were referred as “state agencies of special nature”, due to their alleged technical
and specialized character. Through a comparison that encompasses functional
and institutional aspects, this paper demonstrates that the expression “state
agencies of special nature” does not establish a new category of public enti-
ties, different from other national agencies and administrative bodies listed
in Act 489 of 1998.
Keywords: State Agencies, Public Administration, Institutional Reforms, Ad-
ministrative Organization, National Agencies.
INTRODUCCIÓN
El tema a que se refirió la investigación se expondrá en dos publicaciones. El
objeto de esta primera entrega consiste en determinar si las agencias nacionales
de naturaleza especial son en derecho colombiano instituciones que conducen
hacia un tipo nuevo de organización, es decir, si con esa expresión se alude a
una categoría de órganos administrativos con características sustanciales que
permitan distinguirlos de las categorías de estructuras tradicionales de la ad-
ministración pública del orden nacional, o si esta corresponde a un término
genérico, similar al que existe en el derecho comparado.
Al efecto, dado el tema sobre el cual versa el número de la revista en que se
publicará este trabajo, y teniendo como premisa “que el concepto de infraes-
tructura pública hace referencia a la existencia de una red organizada para la
prestación del servicio público, conformada tanto por obras públicas como
por servicios materiales adicionales asociados a dichas obras y necesarios para
una adecuada prestación del servicio público”3, debe hacerse notar que dentro
del tipo de agencias fruto de la reforma a la administración pública nacional
arriba mencionada, se concibió a la Agencia Nacional de Infraestructura, como
una agencia nacional estatal de naturaleza especial, del sector descentralizado
3 JUA N C. EXPÓSITO y JORGE E. SAN TOS. “La iniciativa privada en las concesiones de infraes-
tructura y servicios públicos”, Revista Digital de Derecho Administrativo n.º 3, segundo semestre,
Universidad Externado de Colombia, 2009, pp. 81-150, disponible en: http://revistas.
uexternado.edu.co/index.php/Deradm/article/download/2573/2215
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de la rama ejecutiva del orden nacional, con personería jurídica, patrimonio
propio y autonomía administrativa, financiera y técnica, adscrita al Ministerio
de Transporte, a la cual se le encomendó:
… planear, coordinar, estructurar, contratar, ejecutar, administrar y evaluar pro-
yectos de concesiones y otras formas de Asociación Público Privada (APP), para el
diseño, construcción, mantenimiento, operación, administración y/o explotación
de la infraestructura pública de transporte en todos sus modos y de los servicios
conexos o relacionados y el desarrollo de proyectos de asociación público privada
para otro tipo de infraestructura pública cuando así lo determine expresamente el
Gobierno Nacional respecto de infraestructuras semejantes a las enunciadas en este
artículo, dentro del respeto a las normas que regulan la distribución de funciones
y competencias y su asignación.
Esta Agencia ha sido reconocida por la publicación inglesa P3 Bulletin como
la mejor agencia gubernamental de 2014 de asociaciones público privadas
(APP), por su liderazgo y eficiencia en incentivar la participación privada en la
construcción de proyectos de infraestructura para los ciudadanos4.
Esta primera entrega culmina con unas consideraciones finales, y en una
segunda se presentará lo relativo a si las agencias de naturaleza especial como
entidades de la administración pública poseen atributos de los órganos des-
centralizados de la rama ejecutiva del poder público, identificando cuál es su
naturaleza jurídica, una vez demostrada la verdadera noción de este tipo de
agencias, en el derecho público colombiano.
En términos generales, las reformas en materia de organización buscan ra-
cionalizar el aparato administrativo, para adecuarlo a planes y programas de
desarrollo económico y social y, de manera general, para dar cumplimiento
a los fines estatales5. Ciertos autores señalan que muchas características que
4 Disponible en: http://www.ani.gov.co/article/ani-la-mejor-agencia-gubernamental-de-
asociaciones-público-privadas-en-america.en-2014-13822
5 Se trata de fortalecer la capacidad de los organismos y entidades administrativas, para
atender los cometidos a su cargo, permitiendo el cumplimiento de sus objetivos esenciales
y la búsqueda del bienestar colectivo. Frente a la organización del Estado, en Colombia
la Ley 19 de 1958 se encargó de fijar el alcance del concepto de reforma en materia admi-
nistrativa al definir en su artículo 1.º que la reorganización de la administración pública
tiene por objeto “asegurar mejor la coordinación y la continuidad de la acción oficial,
conforme a planes de desarrollo progresivo establecidos o que se establezcan por la ley
[…] la simplificación y economía en los trámites y procedimientos; evitar la duplicidad
de funciones paralelas, y propiciar el ejercicio de un adecuado control administrativo”.
En concordancia con lo anterior, el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política
señala que le corresponde al Congreso de la República: “Determinar la estructura de la
administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos adminis-
trativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional,
señalando sus objetivos y estructura orgánica; reglamentar la creación y funcionamiento
de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía; así mis-
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