Examen general de los alcances de la responsabilidad patrimonial del Estado en la política pública de desplazamiento forzado
| Autor | Miguel Andrés López-Martínez |
| Cargo | Universidad del Rosario, Bogotá D.C., Colombia |
| Páginas | 451-487 |
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La historia de este trozo de América llamada Colombia recoge un sinfín de pesares y dolores extendidos en el tiempo que parecen un reclamo de millones de voces por respuestas y alivios. El desplazamiento forzado (DF)
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es documentado como uno de los dramas más vergonzosos de este pasado-presente nacional, cuya lectura no puede inscribirse dentro de los modelos interpretativos tradicionales1 por cuanto se trata, a juicio de la profesora María Teresa Uribe, de un fenómeno marcado por la (i) continuidad histórica del proceso de despojo y expulsión; (ii) la multipolaridad del conflicto armado y las dinámicas bélicas; (iii) la heterogeneidad y la ausencia de identidades preexistentes entre los desplazados.2
Atendiendo esa exigencia de singularidad en la lectura del fenómeno, nos proponemos intentarla desde el derecho de la responsabilidad patrimonial del Estado (REPE). Aunque el problema de la exigibilidad de derechos de las víctimas del DF ha tenido como escenario la acción de tutela, no debemos descartar la posibilidad de reclamación de perjuicios por canales que garanticen su derecho a la reparación.3
El escaso protagonismo que puede tener el campo de la REPE en materia de DF se debe, entre otras cosas, al limitado alcance que la jurisprudencia del Consejo de Estado le reconoce a las reclamaciones de perjuicios por la vía contencioso-administrativa, pues, como veremos, las posibilidades de éxito se sujetan a condiciones de difícil cumplimiento para las víctimas.4
Las expectativas pesimistas generadas por la institución de la REPE se alimentan de un conjunto de estudios que solo ven la posibilidad de reclamación de perjuicios cuando estos tienen lugar en un hecho generador: el éxodo. No obstante, poco se ha explorado sobre el tratamiento estatal posterior como evento generador de daños. Al ser las condiciones distintas en uno y otro caso, difieren las formas de atribución a las autoridades y, por lo mismo, los alcances de la responsabilidad.
En esta oportunidad, nos concentraremos en el segundo escenario: el del día después del éxodo, y alrededor de una inquietud constante: los alcances de
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la REPE en materia de DF. Con la pretensión de hacer detenidamente algunas consideraciones al respecto, presentaremos una cadena de argumentos en tres partes, que responden a tres preguntas de ubicación.
La primera de ellas muestra un panorama general de los estudios realizados sobre DF y gira en torno a la preocupación por hallazgos que permitan sacar el discurso académico de los lugares comunes en que ha quedado olvidado. Contesta a la pregunta: ¿es posible ubicar líneas de fuga teóricas que orienten el desarrollo del trabajo académico hacia parcelas más fértiles del conocimiento del fenómeno del DF? Nos concentraremos en las que puedan existir desde la perspectiva jurídico-política.
La segunda parte indaga por la falla del servicio, como título jurídico de imputación de posible aplicación ante la omisión de las autoridades, en desarrollo del proceso de la política pública de atención a la población desplazada. Contesta a la pregunta: ¿existe responsabilidad patrimonial del Estado por omisión en el diseño e implementación de políticas públicas en materia de atención a población desplazada?
Por último, la tercera explora los alcances de la responsabilidad por falla del servicio en el evento del mantenimiento del estado de cosas inconstitucional (ECI). Responde a la pregunta: ¿existe responsabilidad patrimonial del Estado por el mantenimiento del estado de cosas inconstitucional en materia de desplazamiento forzado?
El interés de la academia por una lectura más clara y rigurosa del desplazamiento forzado se ha ido acentuando paulatinamente desde 1995. La mirada de los analistas, universidades, centros de investigación, organizaciones no gubernamentales, gubernamentales e internacionales, se ha concentrado alrededor de ejercicios descriptivos e interpretativos del fenómeno. No obstante, tal y como lo anotan María Teresa Uribe5 y Ana Carolina Ramírez,6 la prolífica elaboración de explicaciones y metodologías no se ha visto del todo reflejada en acciones políticas ni ciudadanas contundentes que permitan dar un parte satisfactorio de su repercusión sobre las reales dimensiones del problema.
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La asimetría encontrada, entre producción teórica y su impacto, es de por sí un problema que debe sumarse a la interminable lista de los que afligen a la población desplazada. Para Ramírez, su origen está en el desgaste que sufren los argumentos al ser utilizados en un sinnúmero de oportunidades para explicar las causas o posibles soluciones al fenómeno del DF. La reacción estatal ante tal saturación ha sido la infravaloración de las razones que ofrece la academia.7 Por lo anterior, Ramírez le plantea un nuevo reto: buscar "líneas de fuga" que permitan avanzar en la comprensión del fenómeno y encontrar soluciones novedosas y viables, que puedan conducir hacia regiones más fértiles del conocimiento.8 De ahí que nuestra pregunta inaugural sea por su existencia.
Buscando resolverla, hallamos que el DF constituye el centro de atención de un amplio sector de la academia, que se ha dado a la construcción de respuestas que abordan el problema desde diferentes perspectivas, con gran variedad de métodos y contenidos. Uribe y Ramírez encuentran que los trabajos desarrollados pueden tener una de las siguientes orientaciones, dentro de las que identificamos una urdimbre de varias líneas de fuga:
Cuantitativa: esfuerzos que buscan la medición de las principales variables del DF y el diseño de metodologías que permitan mayor confiabilidad de los datos obtenidos. Si bien no se puede prescindir de un enfoque cuantitativo en el abordaje del fenómeno, tampoco deben entenderse las cifras como el único elemento explicativo del DF, pues son otras las variables que le dan el tinte de gravedad que ostenta hoy.9
Cualitativa: en la que se recoge directamente la memoria de las víctimas a partir del relato de historias de vida, tradiciones orales y testimonios. No obstante, se advierte del riesgo que se puede correr si el gran cúmulo de material no trasciende la simple relación anecdótica de experiencias, pues, a falta de sistematización, acompañada de una interpretación que permita un ejercicio de crítica al relato, el trabajo podría formar parte de una denuncia del fenómeno mas no de su conocimiento.10
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Estructural: intenta explicar el DF como una circunstancia aneja al conflicto armado. Comparten la preocupación por averiguar las causas del fenómeno y coinciden al identificar la guerra como su "gran causa".11 Al respecto, se han identificado dos grandes vertientes. La primera aboga por una explicación del DF como consecuencia directa de la dinámica del conflicto: las personas migran porque huyen del alcance militar de los actores armados. Subyace, en estos trabajos, la premisa del DF y el terrorismo como elemento estratégico crucial que permite control territorial y el ataque al enemigo desde sus bases civiles de apoyo.12 La segunda vertiente conserva como referente general a la guerra, pero ofrece otras explicaciones al éxodo; se considera que tiene lugar por razones de tipo socioeconómico, como la presión por la tierra, expansión del latifundio, construcción de obras de infraestructura o localización estratégica de megaproyectos estatales, búsqueda de control de territorios ricos en recursos naturales susceptibles de explotación comercial, entre otros.13
De impacto existencial y psicológico: se centran en el estudio de los sentimientos de soledad y tristeza que genera el desplazamiento, sumado a la pérdida de identidad y cohesión familiar. Aunque se reconoce el aporte significativo en la construcción de un panorama integral del fenómeno, algunos encuentran que la gran mayoría de estos trabajos ha contribuido, sin proponérselo, a la proyección de la imagen del desplazado como un ser derrotado, incapaz de tomar decisiones por sí solo, dada su confusión mental, necesitado de tutela, asistencia y dirección. Sugieren, por lo mismo, redirec-cionar el análisis hacia los recursos psicológicos y espirituales que poseen los afectados para reconstruir su vida en medio de las dificultades.14 Atendiendo la observación, algunos estudios han verificado el potencial existente en el...
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