El ámbito de la burocracia estatal en el proyecto político de 1886: el derecho y la administración pública
| Autor | Antonio Barreto Rozo |
| Páginas | 95-138 |
el derecho y la administración pública en el proyecto político de 1886 95
Uno de los propósitos más claros —pero quizás menos cono-
cidos y explorados— del proyecto político de la Regeneración
consistió en promover un adecuado establecimiento y organización
de la administración pública. ¿De qué se trata —se preguntaba Rafael
Núñez— lo que comúnmente ha pasado a llamarse la “Regeneración”?
“Simplemente de esto: de mejorar la administración pública, tanto en la
Unión general, como en cada uno de los Estados”.1 En realidad, dicho
cometido, trazado bajo el contexto de una sociedad agraria atrasada
y segmentada, fuertemente golpeada por los desastres de las guerras
civiles, y gobernada por un estado débil que frecuentemente se encon-
traba a merced de los intereses religiosos y partidistas de turno, se
presentaba como una meta de difícil consecución.2 Así es como, tres
1. Núñez 1945 [1878a]: 21. Núñez reclamaba la necesidad de “moralizar, hasta
donde sea humanamente posible, el movimiento administrativo”. (Ibíd.: 24) Miguel
Antonio Caro, por su parte, al discutir una propuesta constitucional relacionada con la
deuda pública, afirma que “las dificultades administrativas nacidas de multitud de causas,
no se remedian con un artículo constitucional”. (Consejo Nacional Constituyente,
sesión de junio 5 de 1886. En Diario Oficial, agosto 27 de 1886: 886)
2. Véase Leal y Dávila 1990: 60, 89. Bejarano 1994: 56 indica que “[n]uestro
Estado ha sido históricamente débil, pequeño y pobre”. Dicho estado, en el contexto
regeneracionista, se trazó el propósito de establecer una administración pública en
medio del predominio evidente de dos poderes institucionales: la iglesia católica y los
partidos tradicionales. Leal y Dávila 1990: 49 señalan que en la implementación de
la Constitución de 1886 el “bipartidismo, y en buena medida la Iglesia, asumieron el
papel estatal de integración política. Fueron el sustituto de un Estado prácticamente
inexistente”.
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EL ÁMBITO DE LA BUROCRACIA
ESTATAL EN EL PROYECTO
POLÍTICO DE 1886: EL DERECHO
Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
antonio barreto rozo
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décadas después de expedida la Constitución de 1886, en 1917, el
estadista Antonio José Uribe reclamaba que el gran descalabro del
país consistía en que “los juegos de la política” habían impedido el
surgimiento de una auténtica administración pública:3 por ello, bajo
la creencia de que los problemas del estado colombiano “no son tanto
políticos como administrativos”,4 hacía el llamado “por que termine
entre nosotros la larga época de la retórica política y comience la
época de la Administración Fundamental”.5 De este modo, Uribe
requería que en el estado colombiano se hiciera de forma peren-
toria el deslinde necesario “entre la Administración y la Política”.6
En efecto, una “Administración Fundamental” particular, estable y
sólida, no sólo ayudaría a adelantar “la obra administrativa” requerida
para satisfacer las distintas necesidades sociales: permitiría, además,
la consecución de la paz pública y el sofocamiento de revoluciones.7
Pero ¿hasta qué punto el ideal de una administración pública deslin-
3. Véase Uribe 1917: 11. Al respecto, Uribe afirma que el “error ha consistido en
confiarlo todo a la estructura constitucional, encerrándose dentro de la ciudadela para
dedicarse a los juegos de la política, con descuido de la administración”. (Ibíd.)
4. Ibíd.: 134.
5. Ibíd.: 7. Este llamado lo hacía en un contexto institucional en el que, según
su opinión, había una tendencia clara “a convertir todos los asuntos de Gobierno en
cuestiones de política”. (Ibíd.: 10) A lo largo del siglo xx haría carrera el adagio “menos
política y más administración”. (Véase Palacios 2001: 107)
6. Uribe 1917: 1. Sobre la necesidad decimonónica y de inicios del siglo xx de
separar las esferas de la política y la administración, Marco Palacios sostiene que “la
solución al déficit permanente de la hacienda pública y del ‘orden público’ (los dos
conectados por las guerras civiles) pareció hallarse en el divorcio de ‘política’ y ‘admi-
nistración’, lo que se fraguó una vez pasado el último conflicto fratricida del siglo xix
y sublevado el departamento de Panamá para formar república soberana. Desde los
albores del siglo xx y siguiendo la máxima de ‘menos política y más administración’,
sectores de las élites creyeron hallar el ábrete sésamo de estabilidad y desarrollo aislando
en lo posible las instituciones económicas del ciclo electoral. Conforme a este prin-
cipio normativo que opone administración y política, apareció más tarde la imagen que
opuso técnicos y políticos”. (Palacios 2001: 107) En la tercera parte de este capítulo se
realiza un análisis detallado sobre las burocracias y tecnocracias del estado colombiano.
7. Al parecer, Uribe también tenía en mente la amenaza de una revolución
comunista, ya que la obra administrativa, “más aún que los grandes ejércitos, matará
las revoluciones, así como el espíritu anárquico que las engendra”. (Ibíd.: 114) Como
quiera que sea, en su parecer, “lo que nosotros necesitamos es paz y una Administración
sencilla, ordenada y económica”. (Ibíd.: 40)
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dada de los juegos políticos tendría lugar en la realidad colombiana?
¿De qué manera? En el presente capítulo estudiaré tres escenarios
institucionales en los que históricamente el proyecto constitucional
de crear una administración pública se ha defendido como un rasgo
separado y peculiar de la arena pública, a saber: 1) como campo de
descentralización de la labor administrativa, 2) como campo de gestión
propiamente administrativa, y 3) como campo de juego de la burocracia
estatal. Pasemos a examinar cada uno de estos espacios públicos.
la administración pública como ámbito específico
del estado: centralización política y descentralización
administrativa
Uno de los grandes motivos de disputa en las nacientes naciones
latinoamericanas del siglo xix lo constituyó el asunto de si la forma de
gobierno que regiría los destinos de la colectividad era de tipo federal
o de tipo central.8 Al respecto, fueron múltiples los escenarios donde
los sectores conservadores se inclinaron por la defensa de las banderas
del centralismo, mientras las toldas liberales hacían lo propio en
pro de la causa federalista.9 Ello era así, entre otras razones, debido
a que la sensibilidad conservadora en varios momentos equiparó
como moneda común la figura presidencial con el esquema central,
de tal forma que “el fortalecimiento de los poderes del presidente (y
de su poder militar) apareció como sinónimo de un aumento en la
centralización del país”.10 El contexto colombiano de la Regeneración
8. Véase Gargarella 2005: 36.
9. Al respecto, Gargarella indica que “la mayoría de los liberales latinoameri-
canos (aunque no todos, y notoriamente no, los liberales argentinos) entendieron que
una condición necesaria para evitar el autoritarismo era la atomización del poder. En
tal sentido, la mayoría de ellos defendieron formas de organización federalistas, que
prometían diluir el poder de los líderes más autoritarios […] [así] la disputa entre fede-
ralistas y conservadores marcó la vida de buena parte de las naciones latinoamericanas
durante el siglo xix (y especialmente, en países como Colombia, Venezuela, México,
pero también en otros como Perú y Chile)”. (Ibíd.: 192)
10. Ibíd.: 116-117. Del mismo modo, “el federalismo era asociado con el desorden
interno; y con la incapacidad para coordinar políticas comunes y adecuadas para la
defensa del ‘interés general’”. (Ibíd.: 103)
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