Análisis y evaluación del programa de vivienda gratuita
| Autor | Tomás Andrade Cuéllar/Juliana Gómez Moyano/Juanita Melo Guzmán |
| Páginas | 102-146 |
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Análisis y evaluación del programa de vivienda gratuita
Tomás Andrade Cuéllar, Juliana Gómez Moyano, Juanita Melo Guzmán
Introducción
Durante el año , el Congres o de Colombia aprobó la Ley de Vi-
vienda “para el desarrol lo de proyectos de Vivienda de Interés Social y de
Interés Prioritario” (Ley de ), iniciativa presentada por el Gobier no
nacional por medio de su mi nistro de Vivienda, Ciudad y Territorio. La
nueva ley introdujo el Programa de Vivie nda Gratuita con el propósito de
entregar cien mi l viviendas de interés prioritario a hog ares en situación
de extrema vulnerabilidad.
En Colombia, la Política Nacional de Vivienda había estado fun-
damentada en el in strumento del subsidio familiar de viv ienda, que, en
general, alcanza a cubrir entre el y el del valor total de una
vivienda para un hoga r de bajos ingresos (, ). Dentro del Programa
de Vivienda Gratuita, e se porcentaje de subsidio se incrementó al , y
así eliminó por completo las l imitaciones del modelo de cierre fin anciero.
El propósito del estudio aquí presenta do es, por un lado, exponer
las condiciones que propiciaron la creación del progra ma y la manera
en que se construyó el cambio en la agenda pública, para comprender
como se dio la innovación en este caso específico; y, por otro lado, rea-
lizar una eva luación de resultados en distintos momentos de ejecu ción
de la política. Este documento se escribió a finales del año , una
vez entregada la prime ra fase del proyecto, que correspondió a cien mil
viviendas gratuitas.
La primera parte de est e trabajo está dedicada a aplica r el enfoque de
múltiples fuentes para a nalizar el proceso de ca mbio de política pública
en materia de viv ienda. Para esto, y utilizando los conce ptos planteados
por este enfoque, se ahondará en el problema que buscó solucionar la
nueva política, en la solución que se adoptó, en la coyuntura política
que permitió que una ventana de oportunidad se abriera para que el
1 El modelo de ci erre nancie ro se sustent a en la premisa de q ue cada compr ador
debe gest ionar por su cuenta tre s fuentes de recurs os para la compra de una
vivienda (el s ubsidio, el crédit o y el ahorro) y el constr uctor asume los rie sgos
de mercad o asociado s a la comercializació n de las soluc iones habitacionale s.
La limitac ión del modelo radic a en que buena parte de l os hogares que poten -
cialmente s on objeto de l a política d e vivienda n o logran el cie rre nanci ero
(Chirivi, Quir oz, Ramírez, Rodr iguez y Torres, 2012).
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Programa de Vivienda Gratuita se agendara e implementara y en la
identificación d e los empresarios políticos que i mpulsaron la iniciativ a.
El enfoque de múltiples f uentes es especialmente apropiado en e l caso de
la política de viviend a porque permite apreciar la confluencia d e fuerzas
políticas y otras fuentes externas y discursivas, que llevó a crear una
ventana de oportunid ad para cambiar radicalme nte la forma de abordar
problemáticas persiste ntes con una nueva estrategia.
En la segunda par te se evalúan los resultados del Programa de
Vivienda Gratuita uti lizando el método de evaluación de resultado s de
la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal). La
evaluación de resultados p ermite medir la eficacia y la efic iencia de una
política respecto a los cambios d irectos generados en los participa ntes y
también respecto al u so de los recursos. Finalmente, teniendo e n cuenta
que el Ministerio de Vivienda , Ciudad y Territorio prevé la continuidad
del programa , se presentan algun as conclusiones y recomendaciones.
Análisis del Pro grama de Viviend a Gratuita
En el libro Agendas, Altern atives and Public Policies, John Kingdon
() desarrolló una propuesta para e l análisis del agendam iento de las
políticas públicas que de nominó “enfoque de las múltiples fuentes”. Esta
propuesta se caracter iza por la ambigüedad , entendida como “el resultado
combinado de las fuerzas estruct urales y de los procesos cognitivos y
afectivos que dependen muc ho del contexto” (Zahariadis, ). En este
entorno, Kingdon identifica tres corrientes que confluyen dentro del
proceso de construcción de la age nda pública: () los problemas, () las
alternativas o soluc iones a los problemas (policy) y () la política (politics).
En todo caso, si bien las tres corrientes señaladas funcionan de
manera independie nte, estas podrían conflu ir en un momento específico,
ya sea coyuntural o inesperado: el problema encuentra una solución
adecuada y el momento político permite que una ventana de política
(policy window) se abra, logrando que dicho problema sea abordado en
la agenda política o gubernamental. De igual modo, los empresarios
políticos, quienes están ate ntos a animar soluciones afines a sus inte reses,
juegan un importa nte papel una vez la ventana política se abre.
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El problema
Kingdon () planteó que una ventana de oportunid ad se puede
abrir debido a la existenci a de un problema específico que presiona a un
determinado Gobier no para la búsqueda de una solución. Por otro lado,
una ventana también puede a brirse porque hay un evento específico en
la coyuntura política que lo permite. Como lo plantea el autor, ambas
corrientes están rela cionadas, pero, cuando la ventana se abre debido a
un problema que causa presión, las alternativas que se plantean como
soluciones encaja n mejor cuando encuentran aceptación política.
Siguiendo el enfoque, se ide ntificaron característic as de la política
de vivienda anterior a la Ley de que no permitieron brindar
una solución satisfactoria a l problema de viv ienda de la población de
bajos recursos en Colombia, carac terísticas que reiteradamente había n
sido señaladas t anto por la comunidad académica como por eva luaciones
de organismos de control (Contraloría Gener al de la República, ).
Estas se resumen en los sig uientes seis puntos:
i) Déficit de vivienda de interés prioritar io. De acuerdo con el De-
partamento Administrativo Nacional de Estadística (), el
número total de hogares colombianos entre y el pasó
de .. a ... De este universo, la cifra de hogares en
déficit cuantitativo de vivienda pasó de .. (, ) a
.. durante el período intercensal (, ). En cuanto
al déficit cual itativo, la cifra pasó de .. en a ..
en el , presentando una leve dism inución que, en cualquier
caso, demuestra la in habilidad para mitigar el problem a durante
el período referenciado. Luis Felipe Henao —entonces vicemi-
nistro de Vivienda, Ciudad y Territorio— afirmó durante un
debate del Canal Capital que en el período comprendido entre
y el solamente se habían constru ido alrededor de cien
mil viviendas de interés prioritario normalizadas y legalizadas, lo
que significa que casi l a totalidad de la vivienda que se const ruyó
para la población más vulnerable en el período señalado tuvo
origen infor mal (Valencia, ).
ii) La crisis de la política del subsidio a la demanda . Un alto núme ro
de subsidios famili ares de vivienda (otorgados por Fonvivienda y
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