Aproximación a un modelo de costos de recolección y transporte de residuos sólidos en Colombia
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APROXIMACIÓN A UN MODELO DE COSTOS DE RECOLECCIÓN
Y TRANSPORTE DE RESIDUOS SÓLIDOS EN COLOMBIA
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APROXIMACIÓN A UN MODELO DE COSTOS
DE RECOLECCIÓN Y TRANSPORTE DE RESIDUOS SÓLIDOS
EN COLOMBIA
INTRODUCCIÓN
En Colombia, la reforma constitucional de
1991 supuso el cambio de los paradigmas
imperantes hasta entonces en relación con
diversos sectores de la economía162. Los
servicios públicos no fueron ajenos a este
impulso renovador de las instituciones,
permitiéndose desde entonces la presta-
ción de los mismos a través de particulares
y de comunidades organizadas, aunque
la responsabilidad de la prestación conti-
nuara en cabeza de las administraciones
municipales y distritales163.
Uno de los efectos inmediatos de estas dis-
posiciones constitucionales fue la expedi-
ción de una ley de servicios públicos que
sirvió de receptáculo a las corrientes libe-
ralizadoras imperantes. Así, aunque en la
ley, desde sus instancias germinales, no
se reconoce una tendencia privatizadora
(pese a que es permitida), se admite como
objetivo primordial “el mejoramiento de
la efi cacia y la efi ciencia en la prestación
de los servicios públicos.”164.
Para la consecución de esta meta se incluyó
en el texto legal vigente, dentro de los fi nes
de intervención estatal en los servicios pú-
blicos, “la libertad de competencia y no uti-
lización abusiva de la posición dominan-
te”165. Así, se entendió, desde el texto legal,
que la competencia era la mejor forma de
lograr la efi ciencia productiva y asignativa
en todos los servicios públicos166.
162 Sobre los orígenes de la tendencia de liberalización de los años ochenta, ver: Costas Comesaña. Economía
política de la regulación y la desregulación en España. Antón. Universidad de Barcelona. Documento
disponible en www.ub.es
163 Según el inciso primero del artículo 365 de la Constitución Política de Colombia, “Art. 365. Los servicios
públicos son inherentes a la fi nalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestación efi -
ciente a todos los habitantes del territorio nacional” (Subrayas fuera del texto original).
164 Vargas Suárez, Jaime Rodrigo y Ruiz Llano, Jaime. Ponencia para primer debate. Exposición de motivos
al pliego de modifi caciones del proyecto de ley número 197 de 1992. Gaceta del Congreso de Colombia,
año II, No. 121. Bogotá, viernes 7 de mayo de 1993.
165 Numeral 2.6 del artículo 2º de la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios.
166 A modo de ejemplo cabe anotar que en el artículo 73 de la misma ley se prevé que corresponde a las comi-
siones de regulación “promover la competencia y, cuando ella no sea posible, simular dentro de mercados
monopólicos las condiciones propias de un mercado competitivo”.
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REVISTA REGULACIÓN No. 10
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En adición, se incorporó al servicio de
aseo dentro de la lista de servicios públi-
cos y, sólo como excepción, y previa au-
torización de la Comisión de Regulación
de Agua Potable y Saneamiento Básico, se
admitió la posibilidad de que los presta-
dores desarrollaran su trabajo en áreas de
servicio exclusivo, en las que habría com-
petencia por el mercado, pero no dentro
de él167, siendo coincidente la posición le-
gal colombiana con el concepto de com-
petencia formulado por Edwin Chadwick
desde 1859, quien sostenía que, en deter-
minados servicios públicos, en los que los
costos medios eran decrecientes, como la
distribución de agua corriente, la compe-
tencia normal generaba inefi ciencias, por
lo que lo más adecuado era proceder a un
método de subasta de todo el servicio168.
A escala internacional, es común que los
centros urbanos transfi eran a personas
privadas la prestación del servicio de reco-
lección de residuos sólidos. Empero, en el
caso colombiano existen particularidades
que permiten diferenciarlo de cualquier
esquema de prestación de este servicio en
el mundo.
Entre otras razones que nos llevan a tal
conclusión, cabe señalar:
I. En muchas ciudades el llamado servi-
cio de aseo169 se encuentra integrado ver-
ticalmente y comprende la recolección, el
transporte y la transferencia, tratamiento,
disposición fi nal y aprovechamiento de
residuos sólidos, así como el barrido y la
limpieza de vías y áreas públicas, el corte
de césped y la poda de árboles;
II. La prestación del servicio se lleva a
cabo como la ejecución de una obligación
de hacer, nacida del contrato de servicios
públicos170 que se celebra entre el presta-
dor y el usuario;
III. El pago del servicio está a cargo del
suscriptor o usuario del mismo y no del
municipio o distrito171;
IV. Al existir competencia dentro del mer-
cado entre los operadores del servicio no
167 En el artículo 40 de la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios se prevé que es posible establecer áreas de
servicio exclusivo, “en las cuales podrá acordarse que ninguna otra empresa de servicios públicos pueda
ofrecer los mismos servicios en la misma área durante un tiempo determinado”.
168 Referencia tomada de Germà Bel y Antonio Miralles (2001) p. 3.
169 Ley 689 de 2001. Artículo 14.24. “Servicio público de aseo. Es el servicio de recolección municipal de re-
siduos, principalmente sólidos. También se aplicará esta ley a las actividades complementarias de trans-
porte, tratamiento, aprovechamiento y disposición fi nal de tales residuos. ”Igualmente incluye, entre
otras, las actividades complementarias de corte de césped y poda de árboles ubicados en las vías y áreas
públicas; de lavado de estas áreas, transferencia, tratamiento y aprovechamiento”.
170 Ley 142 de 1994, art. 128. “Contrato de servicios públicos. Es un contrato uniforme, consensual, en virtud
del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de
acuerdo con estipulaciones que han sido defi nidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determi-
nados”.
171 Incluso en el caso en que el servicio sea prestado a través de un concesionario, el Decreto 891 de 2002
(numeral 2.4 del artículo 2º) prevé que la remuneración del concesionario se efectúe vía tarifa cobrada a
los usuarios del servicio.
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se exige la concentración geográfi ca de sus
actividades, de manera que una empresa
podría entrar a competir en una zona en la
que hay un prestador dominante y ello le
obligaría a prestar el servicio de barrido y
limpieza de vías y áreas públicas, en pro-
porción del área pública sobre el número
de usuarios atendidos en la zona;
V. La recolección y el transporte de resi-
duos sólidos pueden generar economías
de escala, que dependerán del diseño de
la ruta de recolección y, a la vez, de la con-
centración geográfi ca de los usuarios. En
un escenario de competencia el entrante
tendría que seleccionar zonas homogé-
neas y de alta densidad, con el fi n de ga-
rantizar que tales economías existieran, lo
cual implica una competencia ya no por
personas o usuarios, sino por grupos de
ellos. En todo caso, la empresa no podría
negar la prestación del servicio a usuarios
individualmente considerados.
Ahora bien: a los diez años de la puesta en
marcha del sistema se podría pensar que
en el país se cuenta con información sufi -
ciente para medir el grado de competen-
cia generada en el sector y los resultados
en materia de efi ciencia. Sin embargo, el
sector todavía carece de información con-
fi able y de calidad para realizar una eva-
luación rigurosa sobre estos aspectos. El
Sistema Único de Información –SUI– de la
Superintendencia de Servicios Públicos,
compilador ofi cial de los datos del sector,
apenas cuenta con cifras desde el año 2002
y no dispone de información para todos
los prestadores del servicio.
No obstante las difi cultades que plantea la
asimetría de información en el sector, sería
posible una aproximación a su caracteri-
zación desde el punto de vista de la disi-
militud de costos entre prestadores. Así
las cosas, este trabajo se enfoca a analizar
los costos de prestación del servicio pú-
blico de aseo en diferentes municipios de
Colombia, con el fi n de establecer los fac-
tores determinantes de las variaciones en
los mismos, verifi cando dos hechos esen-
ciales: la presencia de economías de escala
y el efecto de la propiedad del capital del
prestador del servicio (público-privado).
Con este propósito se estructuró una meto-
dología que pasa por tres etapas que cons-
tituyen, cada una, una sección diferente en
la estructura del trabajo. En primer lugar,
con el fi n de salvar inconvenientes deri-
vados de la diferencia de concepción del
servicio del sistema colombiano con otros
sistemas se presenta un resumen de sus
particularidades y composición, así como
de las normas que gobiernan la prestación
en escenarios de competencia por el mer-
cado y dentro del mercado.
En segundo lugar, se sintetizan los princi-
pales elementos de análisis y hallazgos de
una serie de trabajos realizados principal-
mente utilizando como caso de estudio a
América Latina y España, siguiendo dos
temáticas centrales: la efi ciencia en la pres-
tación del servicio de aseo y la participa-
ción del sector privado como mecanismo
para obtener menores costos de provisión.
Finalmente, se estima un modelo para esta-
blecer los determinantes de las variaciones
en el costo de recolección de residuos en
una muestra de 60 empresas prestadoras
del servicio público domiciliario de aseo
en Colombia, en el cual se hace evidente
la presencia de economías de escala y que
la forma de producción (pública-privada)
parece no tener efecto un explícito sobre el
nivel y variabilidad en los costos.
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