La asociatividad territorial. Estrategia central de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en Colombia. Un pasado con pocos réditos y un futuro lleno de expectativas
| Autor | Liliana Estupiñán Achury |
| Páginas | 133-166 |
La asociatividad territorial.
Estrategia central de la Ley Orgánica
de Ordenamiento Territorial en Colombia.
Un pasado con pocos réditos y un futuro
lleno de expectativas*
Liliana Estupiñán Achury**
1. Introducción
Aunque la asociatividad territorial es una estrategia que ha tenido el Estado
colombiano, incluso desde la Constitución Política de 1886, hoy se pretende
impulsar como una propuesta novedosa, muy a tono con los nuevos para-
digmas que rondan la administración pública y el Estado contemporáneo.
La inuencia de dicha gura administrativa llegó a Colombia en el siglo ,
de la mano de la imitación de instituciones que ha caracterizado al modelo
* Resultado del proyecto de investigación titulado Alcances y retos de la asociatividad territorial en
Colombia. A propósito de la Ley 1454 de 2011 o nueva Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial. Semillero
de la línea de investigación en territorio, descentralización y democracia del Grupo de Derecho Público
de la Facultad de Jurisprudencia de la Universidad del Rosario, integrado en esta oportunidad por Ma-
riana García Morales, María Paula Romero Piñeres, Diego Achur y Pérez, Catherine Moreno Mier y
Alejandro Movilla Mora.
** Directora de la Línea de Investigación en Terr itorio, Descentraliz ación y Democracia del Gru-
po de Derecho Público de la Facultad de Jurisprudencia y profesora asociada de carrera. Doctora en
Sociología Jurídica e Instituciones Políticas de la Universidad Externado de Colombia (Mención Cum
Laude) y abogada, especialista en Derecho Constitucional, Administrativo y magíster de la Universidad
Libre. Pasantías de investigación y perfeccionamiento en la Universidad de Cádiz (España). Profesora
invitada de la Universidad de Cádiz (España) y la Universidad de Bolonia (Italia).
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territorial colombiano, en especial, de aquellos Estados que, como Francia y
su Constitución territorial paradigmática, se caracterizan por la existencia
de numerosos niveles territoriales locales que se niegan a la desaparición,
fusión o supresión y que optan, aunque con severas dicultades, por diversas
modalidades de cooperación, asociación e incluso de integración con entes
locales fronterizos.
El principio de la asociatividad territorial está ligado a otros fenómenos
y modelos de gestión que hoy irradian a las entidades territoriales. La hibri-
dez entre lo público y lo privado, así como, la adopción de las reglas de juego
del mundo privado en los asuntos públicos, o, la alianza entre Estado, sector
privado y sociedad civil, entre otros nuevos paradigmas, inciden y transfor-
man el concepto tradicional de la descentralización territorial, debidamente
soportados y acompañados por las diversas teorías que han surgido al superar
la etapa del racionalismo legalista.
Las tradicionales deniciones de los conceptos de la descentralización
y, más aún, el de la autonomía territorial, han tenido que ceder o sucumbir
ante nuevas construcciones teóricas (Departamento Nacional de Planeación,
2013, p. 10). Teorías como la denominada gerencia pública (New Public Ma-
nagement) y el nuevo paradigma de la gobernanza, expone la participación
de diversos actores, en los que la ciudadanía juega un papel importante en la
construcción de lo público. Estos nuevos enfoques, que traslapan el mundo
privado en lo público, han incidido en la transformación del concepto de
descentralización, por lo menos aquel que hacía referencia al traslado efecti-
vo de competencias y recursos del Estado centro a las entidades territoriales.
A cambio de ello, hoy se habla de un nuevo Estado y una novedosa forma
de administración ‘abierta’ que, a su vez, conlleva al impulso de una descen-
tralización exible, la cual acude en red a diversos procesos de integración y
de asociatividad territorial de todas las clases; procesos que adolecen de las
atribuciones y de los recursos que eran del soporte del tradicional concepto
de la descentralización territorial.
Así, la tendencia está en el principio de la asociatividad entre lo público
y lo público; lo público y lo privado; lo público, lo privado y la sociedad civil;
entre entes locales e intermedios de gobierno ya sea al interior de los Estados
o entre diversos Estados; o entre entidades territoriales transfronterizas, lo
que también ha llevado a la creación de entidades sui géneris y, en general,
diversas formas de administrar los territorios.
Asociatividad territorial. Enfoque comparado y análisis
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La Ley 1454 de 2011 o nueva Ley Orgánica de O rdenamiento Territo-
rial, en adelante , es una ley de mínimos y de principios, que impulsa en
mayor medida el tema de la asociatividad territorial en Colombia y reduce el
concepto de la descentralización al de asociatividad. Así, bajo la tendencia de
varios Estados unitarios, se sobrepone en Colombia el concepto de asocia-
tividad al de la descentralización territorial. Se puede decir que con la nueva
normativa, se concibe la descentralización como sinónimo de asociatividad, la
cual se debe desarrollar de la mano de los principios de integración, solidari-
dad, exibilidad, gradualidad, buen gobierno y regionalización administrativa,
además, de las diversas estrategias a que se acude para su creación, tales como
los convenios interadministrativos, contratos plan, asociaciones público-
privadas, protocolización mediante escrituras públicas, leyes, ordenanzas,
acuerdos, entre otros, y la correspondiente relación de algunas, ‘pr ivilegiadas’
por lo demás, con los fondos de desarrollo regional, compensación regional
y de ciencia, tecnología e innovación, creados a partir de la reforma a la que
fue sometido el Sistema General de Participaciones, en el Acto Legislativo
05 de 2011.
Por todo lo anterior, el presente documento pretende estudiar el alcance
del principio de la asociatividad territorial en Colombia, muy de moda a partir
de la expedición de la Ley 1454 de 2011 o , mediante la revisión de sus
antecedentes dentro del marco de la Constitución de 1886, la adopción de
guras asociativas de la Constitución Política de 1991 y sus correspondien-
tes desarrollos normativos. Al nal, se presenta una reexión sobre la nueva
tendencia de la organización del territorio en Colombia, bajo el incremento
normativo de los procesos de asociatividad territorial y la creación de fondos
e incentivos para su promoción.
2. El principio de asociatividad. Una gura administrativa
que se encuentra a lo largo del siglo en Colombia
Bajo el manto de la Constitución centralista de 1886, se contemplaron di-
versas guras de asociatividad territorial. Sin duda, la gura provincial es un
antecedente del modelo de asociatividad o de la existencia de un escalón en-
tre el nivel intermedio, esto es, el departamento y el nivel municipal. Dicha
gura o entidad territorial sucumbe con la reforma constitucional liberal de
los años treinta y vuelve a reaparecer en las discusiones llevadas a cabo en la
Asamblea Nacional Constituyente de 1991, a tal punto, que se considera que
La asociatividad territorial. Estrategia central de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial en Colombia
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