Impacto burocrático de la movilización por la tierra. Lecciones de la república liberal
| Autor | Juan Camilo Plata-Caviedes |
| Cargo | IEPRI- Universidad Nacional de Colombia, Bogotá D.C. Colombia |
| Páginas | 197-217 |
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La transformación del Estado se explica usualmente como un proceso reactivo. En las primeras etapas, frente a las amenazas militares,1 pero más
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allá de ese momento inicial, son otras las fuerzas que entran en operación y dan forma a las instituciones del Estado. Dicha transformación se expresa en cambios en los agentes de la acción estatal, esto es, en la burocracia. Ella comprende una estructura jerárquica, unas funciones y un personal calificado para su cumplimiento. Bajo ese marco, el presente texto busca explorar cómo se transformaron las jerarquías, las funciones y la cualificación del personal encargado de regular los derechos de propiedad en el país, en un contexto donde ellos han sido una reivindicación permanente.
El Estado colombiano, a lo largo del siglo XX, y durante la República Liberal en particular, hizo un esfuerzo deliberado por fortalecer la capacidad de regulación de los derechos de propiedad. Se ensayaron mecanismos variados y se invirtieron recursos importantes. Sin embargo, la literatura sobre el tema ha puesto de presente que los resultados obtenidos han sido siempre muy limitados frente a la magnitud del problema, y la ejecución de cada política ha estado plagada de dificultades.2
En lo que sigue se muestra cómo esta coexistencia de esfuerzos por fortalecer el Estado y pobres resultados se explica por tres paradojas siempre presentes en las políticas que buscan regular los derechos de propiedad.
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Uno de los objetivos esenciales de las políticas implementadas durante la República Liberal fue estimular la explotación económica de la tierra. Para hacerlo se intentó crear una estructura de incentivos orientada en ese sentido: la amenaza de perder la propiedad. Sin embargo, los recursos monetarios y administrativos necesarios para ponerlos en operación fueron insuficientes.
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En las estructuras jerárquicas se pierde el control sobre lo que hacen los agentes en los niveles inferiores, a medida que la organización crece, ya sea a nivel vertical, creando nuevos niveles dentro de la estructura orga-nizacional, o a nivel horizontal, replicando un modelo de organización en todo el territorio. Sin embargo, una organización pequeña o con pobre alcance territorial tendrá poca capacidad para poner en marcha estas políticas y vigilar el cumplimiento de su marco normativo.
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Los trámites que se realizan frente al Estado deben ofrecer suficientes garantías sobre su legitimidad. Para lograrlo se recurre a elevar los requisitos, aumentar la cadena de trámites o promover innovaciones tecnológicas difíciles de transgredir. Sin embargo, a la vez que se ofrecen mejores garantías, los procesos se hacen menos comprensibles para el público en general, requieren mayor tiempo para completarse, congestionan las oficinas estatales, y son menos flexibles.
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De esta forma, veremos cómo operaron durante la República Liberal, a nivel práctico y en el debate público, las tensiones asociadas a generar incentivos para mejorar el uso de la tierra sin los recursos para hacerlo, mantener el control interno de la burocracia estatal a la vez que se buscaba mayor presencia territorial, y ofrecer mayores garantías en los trámites a la vez que aumenta la complejidad técnica.
En los años treinta, en Colombia, los conflictos por la tierra transformaron el Estado en el siguiente sentido. Tuvieron un impacto en el desempeño burocrático puesto que pusieron de presente las deficientes herramientas con que contaban los funcionarios en el cumplimiento de sus funciones de regulación de las relaciones de propiedad. Estas herramientas incluyen factores logísticos, recursos humanos, pero, sobre todo, principios normativos para la toma de decisiones. Para solucionar estas deficiencias, se debieron generar programas enfocados a dar solución a estos conflictos, lo que implicó la creación de estructuras administrativas nuevas, poco integradas entre ellas. Se implantó así un modelo de expansión horizontal del Estado.
Durante la República Liberal, los conflictos por la tierra fueron un importante factor dinamizador de la acción estatal. Éstos tuvieron su origen en la combinación de dos factores: 1) el creciente número de propietarios asociados a "la colonización antioqueña", y la presión que esto generó como modelo de estructura social; y 2) la dinámica propia del crecimiento de las haciendas, consistente en ciclos sucesivos de desmonte y cultivo por parte de trabajadores en condición de arrendatarios.3
Como efecto de estos dos procesos, la reivindicación de la propiedad se convirtió en un objetivo deseable. Así, se inicia la tensión entre los derechos adquiridos por el trabajo invertido en una porción de tierra, y aquellos que se adquieren por efecto de los títulos de propiedad asignados por el Estado (o al menos, la voluntad de reclamar que se cuenta con ellos). Dar claridad a este conflicto será el objetivo principal de la política de tierras de la República Liberal.
La principal fuente de conflictos fue la definición de los derechos de propiedad de los terrenos baldíos. A nivel administrativo, con la Ley 71 de 1917 cambia el procedimiento de adjudicación, puesto que la regulación anterior exigía el levantamiento del correspondiente plano topográfico, el uso de papel sellado en toda la actuación, y el pago de aportes en los co-
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rreos nacionales y de estampillas de timbre que debían adherirse al título. En adelante, si se trata de adjudicaciones menores de veinte hectáreas, se suprimen estos requisitos.4
A pesar de esta simplificación, las adjudicaciones hechas al comenzar la década de los treinta implicaron la participación de un conjunto importante de funcionarios en cada acto de adjudicación. En primer lugar, el terreno baldío se debía denunciar frente a la gobernación departamental. Dicho denuncio, de acuerdo con lo establecido en los artículos 69 del Código Fiscal y 4o de la Ley 85 de 1920, debía estar acompañado de las declaraciones de tres testigos donde constara que el terreno denunciado era baldío, que no se había destinado a ningún uso público, que no hacía parte de la extensión correspondiente a minas de aluvión, y que no moraban en él tribus de indígenas. Una vez era admitida dicha denuncia, ésta era remitida al alcalde del municipio respectivo, quien una vez cumplidos los trámites correspondientes, publicaba la información en la gaceta departamental. Fijado el asunto en lista y previo concepto favorable del fiscal del tribunal superior correspondiente, la gobernación hacía el nombramiento del agrimensor, y una vez levantado el plano y presentada la exposición correspondiente, remitía el expediente al Ministerio de Industrias. Allí, el asunto pasaba al estudio del ingeniero de baldíos, el que rendía un informe sobre el trabajo del agrimensor, y si el concepto era favorable se remitía para que el Ministerio tomara una decisión de fondo sobre la solicitud. Si ésta era de adjudicación, se debía enviar el original de la resolución al registrador de instrumentos públicos y privados del circuito respectivo, para los efectos del artículo 77 del Código Fiscal.5
Pero una vez ocurría la adjudicación, no existían las herramientas para resolver las controversias que esto generaba. El Ministerio de Industrias, como agencia encargada de la adjudicación de baldíos, no estaba en capacidad de decidir si un territorio era o no baldío, ni realizar el deslinde de tierras baldías de aquellas de propiedad privada. Tampoco podía llevar a cabo lanzamientos de arrendatarios o invasores, ni desconocer los derechos de los latifundistas, por indeseables que fueran. El Ministerio apenas estaba facultado para comisionar a los agentes del Ministerio Público para que gestionaran ante el poder judicial el reconocimiento de la calidad de baldíos en los casos donde hubiera litigio, para que se realizara el deslinde de los baldíos, o para lograr la reversión de los baldíos adjudicados sin que se hubieran cumplido todas las condiciones legales.
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En la rama de la regulación de las relaciones de trabajo, la Oficina General del Trabajo debía limitarse en sus actividades a servir como mediador, y el Consejo del Trabajo constituía un tribunal de arbitramento que sólo podía actuar, conforme al artículo 11 de la ley 73 de 1917, cuando voluntariamente las partes se sometieran a su jurisdicción, pero sus decisiones no gozaron de absoluta legitimidad. Así, un litigio entre dueños y arrendatarios ocurrido en 1930 en la Hacienda Buenavista, en Viotá-Cundinamarca, fue fallado. Pero los arrendatarios se negaron a cumplirlo, argumentando que no fueron aceptadas la totalidad de sus pretensiones. Esto llevaría a una situación donde las vías de hecho iban a continuar siendo una opción, a pesar de la intervención del Estado.6
El mismo proceso de alegato tenía elevados costos de trámite. Implicaba recurrir a abogados, testigos, notarios, el registrador, el correspondiente perito y, finalmente, el juez. En ese proceso, el gobernador no estaba en capacidad de compensar al trabajador afectado por una medida de desalojo, y debía atenerse a lo que fuera probado debidamente. De igual forma, los procedimientos de policía sólo podían proteger el statu quo, pero la decisión sobre la propiedad quedaba de nuevo en manos de los funcionarios judiciales. En este contexto, donde los criterios de decisión eran controversiales, había dos posibles desenlaces: los fallos se hacían cumplir por la fuerza, y se afrontaba la protesta de los colonos, o que las autoridades se abstuvieran de obedecer, y enfrentaban la resistencia de los propietarios. En cualquier caso, ocurrían alteraciones locales del orden público, en que la autoridad tenía que intervenir con más o menos energía, según el caso.
Un fallo del...
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