El caso del poder impositivo territorial en el aspecto espacial del Impuesto de Industria y Comercio en la ciudad de Medellín. Una mirada constitucional bajo el análisis de ponderación
| Autor | Ramón Andrés de Los Ríos Rodríguez |
| Cargo | Abogado, de la Universidad Externado de Colombia |
| Páginas | 89-120 |
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Revista de Derecho Fiscal n.º 14 • enero-junio de 2019 • pp. 89-120
El caso del poder impositivo
territorial en el aspecto espacial del
Impuesto de Industria y Comercio
en la ciudad de Medellín. Una mirada
constitucional bajo el análisis de
ponderación*
The case of Territorial Taxation
Power within the Territorial Scope
of ica in the City of Medellin. A
Constitutional Approach under a
Weighing Analysis
raMóN aNdrés de Los ríos rodríguez1
* DOI: https://doi.org/10.18601/16926722.n14.05
1 Abogado, de la Universidad Externado de Colombia. Correo-e: ramondrl13@gmail.com
Resumen
El aspecto espacial del Impuesto de In-
dustria y Comercio y en general el de los
impuestos locales, ha generado problemas
en su aplicación, a partir de los vacíos le-
gales existentes frente a la coordinación
de las potestades impositivas de entidades
territoriales y Nación. Esto hace necesario
un análisis sobre las reglas de territoriali-
dad creadas para el ica por el Congreso de
la República y por el Concejo de Medellín,
en donde colisionan los principios de rango
constitucional de reserva de ley y autonomía
territorial.
Palabras clave: Entidades Territoriales,
Impuesto de Industria y Comercio, Aspecto
espacial, Economía digital, Autonomía terri-
torial, Reserva de ley, Ponderación.
Abstract
The spatial aspect of the Industry and
Commerce Tax; and in general, the local
taxes, has generated problems in its applica-
tion, this from the existing legal loopholes
against the coordination of the tax powers of
Territorial Entities and Nation. This makes
necessary an analysis on the territoriality
rules created for the ica by the Congress of
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Ramón Andrés de Los Ríos Rodríguez
the Republic and by the Council of Medellín,
where the principles of constitutional rank
of reserve of law and territorial autonomy
collide.
Keywords: Territorial Entities, Industry
and Trade Tax, The territorial Tax aspects,
Digital Economy, Territorial Autonomy, Le-
gal Reservation, Ponderation Analysis.
Introducción
Plazas Vegas (2016) afirmó, de forma co-
rrecta, que “la distribución de competencias
para la creación y modificación del Derecho
positivo tributario entre los distintos niveles
de gobierno, cualquiera que sea la forma de
Estado (unitaria, regional o federal) debe
estar prevista de manera clara y precisa por
las Constituciones Políticas, o por las leyes
que las desarrollan y tienen jerarquía supe-
rior como contexto para las leyes ordinarias,
porque de otra manera se auspicia el desor-
den fiscal y el permanente conflicto entre el
centro y la periferia” (p. 618).
De acuerdo con lo anterior, y dada la es-
tructura jurídica del sistema jurídico na-
cional, se podría pensar que en el caso
colombiano existe una suerte de desorden
en esta materia, toda vez que no existe una
coordinación y una regulación clara frente a
las potestades impositivas de las entidades
territoriales en el marco de una política pú-
blica adecuada con el sistema constitucional,
en referencia al alcance que tiene el Congre-
so para regular los temas impositivos de los
departamentos y municipios, en coordina-
ción con la Nación.
A partir de la situación, es de esperar que
surjan conflictos entre distintos entes de
orden nacional y territorial. En este orden
de ideas, se analizará la regulación creada
por la Ley 1819 de 2016, frente al aspecto
espacial del ica, la cual se expidió con el
propósito de solucionar los conflictos de
doble imposición que se estaban presentando
como consecuencia de la territorialidad de
este gravamen. Para ello se analiza el caso
de Medellín, que en su Acuerdo 066 de 2017
determina las reglas de territorialidad del
impuesto en mención.
I. Poder impositivo territorial
La Constitución Política colombiana de
1991 trajo consigo cambios que generaron
modificaciones a la configuración del Esta-
do: así, se pasó de un centralismo amparado
por la Carta Política de 1886, a un modelo
unitario, descentralizado, con autonomía
territorial.
En este orden de ideas, se creó una serie de
disposiciones para garantizar la ejecución y
desarrollo del nuevo paradigma, entre ellas
las referentes a la creación y regulación de
los impuestos territoriales. Así, uno de esos
aspectos que ha suscitado controversia es
el ejercicio del poder tributario en cabeza
del Congreso de la República y que termina
siendo compartido por los entes territoriales,
cuando se trata de regular los impuestos de
orden local (Piza Rodríguez et al., 2015).
En efecto, la Carta Política en el artículo
287, consagra que las entidades territoriales
gozan de autonomía territorial para la ges-
tión de sus intereses, por lo cual tienen pre-
rrogativas; una de ellas es el establecer los
tributos necesarios para cumplir sus funcio-
nes. Así mismo, de manera complementaria,
los artículos 300 numeral 4 y 313 numeral
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4, otorgan a las asambleas y concejos, res-
pectivamente, el ejercicio del derecho en
mención en departamentos y municipios, el
cual se desprende del principio de autonomía
territorial.
El carácter de principio que cobra la auto-
nomía territorial se da por ser este un man-
dato de optimización que orienta la división
competencial de las funciones estatales entre
la Nación y las entidades territoriales en el
contexto del modelo de Estado consagrado
en el artículo 1º Constitucional, es decir, la
República Unitaria y descentralizada con
autonomía de sus entes locales.
Sin embargo, y es partir de esto que se
origina la doble titularidad en las competen-
cias impositivas territoriales, los artículos
150 y 338 de la Constitución consagran el
principio de “Reserva de Ley en materia tri-
butaria”, el cual se define en palabras de In-
signares (Piza Rodríguez et al., 2015) “como
el mandato constitucional mediante el cual
se establece que la creación y regulación de
los tributos debe realizarse por medio de la
ley” (p.126).
En este punto, como se anticipó, salta a la
vista que el poder tributario territorial tiene
una doble titularidad: una en cabeza de la
Nación, que se ejerce por medio del Con-
greso de la República, amparada por el Prin-
cipio de Reserva de Ley y la otra en cabeza
de las mismas entidades territoriales, la cual
se ejerce por medio de las asambleas depar-
tamentales y los concejos municipales, con
fundamento en el Principio de Autonomía
Territorial; precisando que, según el artículo
287 Superior, la potestad de los entes locales
siempre debe estar subordinada a la Ley.
La norma Superior en su artículo 288,
adelantándose al problema expuesto, dis-
puso que por medio de una ley orgánica el
Congreso de la República debía establecer
el reparto de competencias entre la Nación
y los entes locales, incluido, por supuesto, lo
referente a la potestad impositiva territorial.
De ahí que, en cumplimiento del mandato
constitucional, el Poder Legislativo expide
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial
–en adelante loot– Ley 1454 de 201,1 que
sin embargo, frente al tema mencionado,
esto es, la distribución de las competencias
impositivas de los entes territoriales y la
Nación no se pronunció.
Con respecto a lo anterior, se plantea que,
frente a la determinación de los impuestos
territoriales, esto es, la competencia para
definir sus elementos esenciales o estruc-
tura jurídica existe un vacío legal en el or-
denamiento jurídico colombiano, el cual
se ha intentado colmar por medio de la ju-
risprudencia tanto del Consejo de Estado
como de la Corte Constitucional, la cual, a
pesar de ser fuente de Derecho, genera una
inestabilidad jurídica por ser cambiante y
contradictoria.
Con la intención de limitar el objeto de
este escrito, es necesario aclarar que el vacío
normativo expuesto se refiere a los alcances
de la potestad de cada ente territorial, pa-
ra definir los elementos que se consideran
“esenciales” en la estructura jurídica de los
tributos, puesto que, es pacífico que en lo
relativo a la creación, el único facultado es
el Congreso de la República (Piza Rodríguez
et al., 2015).
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