Comentario crítico de la reforma a la ley estatutaria de salud del año 2013
| Autor | Iván Alberto Díaz Gutiérrez |
| Páginas | 103-125 |
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Al aprobarse por el Senado de la República el texto conciliado de reforma al sistema de salud y encontrarse para sanción del presidente de Colombia, debe analizarse detenidamente su articulado para definir si en su texto se resuelven los problemas identificados como fundamentales en ese sistema en los órdenes económico, jurídico, social y organizacional.
A manera de ilustración previa, debe plantearse que el modelo del sistema de salud colombiano responde al de un aseguramiento pluriestructurado, resultado del propósito de combinar los modelos mayormente utilizados en Iberoamérica para diseñar o hacer un modelo ecléctico en el cual se pretendía, según palabras del exministro Juan Luis Londoño en informe rendido al BID en 1997, tomar lo positivo de cada modelo y desechar lo negativo de ellos. El resultado de ese intento inicial de reformar a la Ley 100 de 1993 culminó en una normativa híbrida que, a pesar del tiempo transcurrido y de las reformas introducidas continuamente a la normativa inicial, hoy demuestra que no ha logrado constituir un sistema económico sólido ni una estructura jurídica que regule sus aspectos sociopolíticos ni una solución a las necesidades sociales que en este campo se ven incrementadas día a día por la depresión demográfica que afecta al mundo y el consecuente envejecimiento de sus pobladores, como dos variables de este fenómeno sociopolítico.
Este artículo pretende de manera muy breve, a manera de ilustración para los interesados en el sistema de seguridad social en salud, hacer un análisis descriptivo pero crítico del texto aprobado por el Congreso en los aspectos macroeconómicos, jurídicos, sociales y profesionales de la medicina en su componente organizacional y formular unas primeras conclusiones, a manera de reflexión inicial, sobre el impacto predecible de esta nueva normativa que como hipótesis se plantea en los siguientes términos: Esta nueva ley no resolverá ninguno de los problemas identificados en el sistema de salud ni mucho menos los ocultos, intencionalmente o no, pues en ella se mantienen vigentes los identificados como justificantes de la reforma, como se irá exponiendo en el desarrollo de este escrito, y no se explicitan o develan los que constituyen su ideología clasista.
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El modelo de aseguramiento pluriestructurado en salud que se pretendió implantar en las primeras reglamentaciones y reformas a la Ley 100 de 1993, implicó la transformación del modelo anterior a dicha norma, que correspondía al de modelo público unificado1, con ello se definió la distribución de las funciones y obligaciones del Estado en materia de salud con el sector privado, cuestión que desde luego significó la redistribución de los recursos económicos entre estos dos sectores.
La forma como se redistribuye entre los entes estatales y el sector privado lo relacionado con los recursos que provienen de la salud a partir de la Ley 100 de 1993 y sus posteriores reglamentos y reformas legales y constitucionales correspondió, en primer término, al recaudo que por vía de impuestos se hacía para destinar los recursos de la salud a la denominada atención básica y preventiva a cargo del Estado a través de los entes territoriales —departamentos y municipios— y en segundo término lo que se obtenía de las cotizaciones para la atención de la salud de los trabajadores dependientes colombianos o extranjeros con contrato de trabajo en Colombia por vía del Instituto de Seguros Sociales y de las Cajas de Previsión Social nacional y departamentales o municipales, que ahora será recaudado y administrado por entes privados o públicos o mixtos, con el objetivo de brindar salud no solo a los trabajadores dependientes, sino a todos los habitantes en Colombia.
La modificación del sistema general de seguridad social en la salud, de un sistema de aseguramiento laboral a un sistema de aseguramiento social y universal, para toda la población, parecía en principio una utopía por los elevados costos que implicaba, a primera vista, pero, como aseguramiento, la mirada se posó sobre los ingentes recursos que provendrían de las cotizaciones de todos los habitantes con capacidad de pago (afiliados obligatorios) y de todos los que, sin tener esa capacidad, cotizarían a través de subsidios a la demanda (régimen de afiliación subsidiada o régimen subsidiado en salud). Así, el aseguramiento en salud se convierte en una actividad muy lucrativa, pues responde al
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modelo de aseguramiento escalar, que apunta a una afiliación masiva, cada vez más elevada, con el fin de disminuir la probabilidad de enfermedades y de enfermos (morbilidad), de un lado, y, del otro, se estimula la disminución del riesgo, mediante una política de salud pública preventiva que merme la cantidad de enfermedades y de enfermos, mediante la atención básica y primaria de la salud para impactar, con salud efectiva, en las edades tempranas que no permitirá que se manifiesten en enfermedades actuales. Lo anterior a la vez previene la aparición de otras enfermedades en edades más elevadas. A más salud, más ahorro para las entidades administradoras de la atención y más gasto para el Estado que tiene la función de prevención y atención básica primaria en salud.
Muy poco se ha mencionado en los análisis sobre los problemas del sistema en relación a la forma como actuó esta distribución de obligaciones y responsabilidades entre el Estado y los particulares, sobre todo en lo que tiene que ver con los recursos ahorrados por las EPS del sistema contributivo.
La información que se solicitó al respecto en el trabajo de campo que se realizó en el proyecto de investigación, referenciado más adelante, sobre “El control participativo de las entidades de salud EPS en el Valle del Cauca”, por parte de los estudiantes de posgrado de la especialización en Seguridad Social de la Pontificia Universidad Javeriana de Cali, que culminó en el año 2013, no fue suministrada por parte de los entes promotores de salud bajo el argumento de no estar obligados a brindar dicha información a los particulares y porque no se sienten obligados a suministrarla públicamente. Por ello debe de insistirse en que la información no solo es un derecho al que puede acceder la persona humana y obtener pronta y debida respuesta, sino que también es una obligación social de brindarla de manera continua y eficaz por parte de las entidades de servicio público, sean estas públicas o privadas.
Es necesario abrir en este lugar un paréntesis y destacar lo relacionado con la obligación de información, no solo sobre este derecho, sino sobre el deber de informar. Al respecto se ha dicho, en ponencia escrita presentada en la II Conferencia Nacional de Salud Pública
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Globalización, TLC y Salud2, realizada en la Facultad de Salud de la Pontificia Universidad Javeriana de Cali durante los días 17 y 18 de agosto de 2011, que la ausencia de información es una falencia que, a pesar de su apariencia meramente adjetiva, trae graves consecuencias en el derecho mismo a la salud. A continuación se transcribe, parcialmente, sobre el deber de información, un artículo publicado en el periódico Ámbito Jurídico:
Diferencias irreconciliables
En el plano formal, el acceso a la información pública y el derecho de petición se distinguen en dos aspectos. Primero, el derecho a la información pública es anónimo. En cambio, quien promueve un derecho de petición debe identificarse. Y segundo, el derecho de acceso a la información pública no debe motivarse. El derecho de petición sí.
Luis Javier Moreno, director del Instituto de Estudios Constitucionales de la Universidad Sergio Arboleda, cree que la confusión se debe a que el acceso a la información mezcla tres referentes distintos: el de la Convención Americana de Derechos Humanos, que lo ubica como parte de la libertad de expresión; el del ámbito colombiano, que lo vincula con el derecho de petición, y una tercera vertiente, que lo reconoce como un derecho autónomo.
Eso explicaría por qué la reforma al Código Contencioso Administrativo (Ley 1437/11) reprodujo la regulación de 1984 sobre el derecho de petición, en lugar de consagrar un nuevo contenido sobre el acceso a la información pública.
Newman y Moreno coinciden en que la norma trasladó una legislación rezagada que no incorpora los principios de la Constitución ni los parámetros exigidos internacionalmente en relación con el acceso a la información.
Todo esto, con el agravante de que la ley 1437 es una ley ordinaria. Por eso, no era la vía adecuada para regular el acceso a la información en el derecho de petición. Por lo pronto, ya existe una demanda de inconstitucionalidad contra los artículos de la reforma que se refieren al tema. El cargo consiste, precisamente, en que esos aspectos requerían una ley estatutaria. En junio, el Procurador pidió su inexequibilidad.
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Para ratificar la anterior reflexión, en el proyecto de investigación antes mencionado, realizado en la Pontificia Universidad Javeriana de Cali y llamado “Control participativo en las entidades de salud EPS del Valle del Cauca”3, se identificó como una de las debilidades más protuberantes del sistema la ausencia de información de las EPS hacia los usuarios y hacia la comunidad en general, en materia financiera; de igual forma, se destacó la falta de conocimientos en asuntos financieros por parte de quienes forman parte de las asociaciones de usuarios de dichos entes promotores de salud.
El desconocimiento elemental en asuntos financieros se ve agravado por la no información periódica sobre los balances o estados financieros de estas entidades. Si bien se hacen reuniones anuales para “socializar” la situación reflejada en estos documentos probatorios de la situación financiera de las EPS, la verdad es...
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