Las competencias normativas de las autoridades administrativas en materia de contratación estatal en Perú
| Autor | Juan Carlos Morón Urbina |
| Páginas | 119-157 |
REVI STA DIGITAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, N. º 19, PRIMER SEM EST RE/ 2018, PP. 119-157
Las competencias
normativas de
las autoridades
administrativas peruanas
en materia
de contratación estatal1
JUAN CAR LO S M OR ÓN URB IN A2
RESUMEN
La ley peruana ha reconocido expresamente competencias normativas a las en-
tidades del Poder Ejecutivo, por lo que, en ejercicio de facultad reglamentaria,
diversos actores públicos presentan un papel preponderante en la creación de
las fuentes del ordenamiento jurídico en materia de contratación estatal. Sin
embargo, el hecho de que las competencias se encuentren delimitadas positi-
vamente no evita la aparición de distorsiones en el sistema de fuentes, ya sea
porque las entidades públicas exceden sus facultades o porque equivocadamente
se reconocen como normas a instrumentos emitidos por estas que no califi-
can como tales. Bajo este contexto, el presente artículo tiene como propósito
1 Quiero testimoniar el valioso, dedicado y calificado aporte y apoyo de Yoshie Concha
Takeshita en la formulación de la presente investigación.
2 Abogado por la Universidad San Martín de Porres, Chiclayo, Perú. Maestría en Derecho
Constitucional por la Pontificia Universidad Católica del Perú, Lima, Perú. Miembro del
Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo y del Instituto Internacional de Derecho
Administrativo (IIDA). Profesor de cursos de derecho administrativo de las universidades
Católica del Perú, San Martín de Porres y de Piura, Perú. Socio del Estudio Echecopar.
Correo-e: juancarlos.moron@echecopar.com.pe. Fecha de recepción: 12 de agosto de
2017. Fecha de modificación: 30 de agosto de 2017. Fecha de aceptación: 30 de octubre
de 2017. Para citar el artículo: MORÓN URBINA, JUAN CARLOS. “Las competencias normativas
de las autoridades administrativas en materia de contratación estatal en Perú”, Revista digital
de Derecho Administrativo, Universidad Externado de Colombia, nº 19, 2018, pp. 119-157.
DOI: https://doi.org/10.18601/21452946.n19.07
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identificar a aquellas entidades que hacen ejercicio de potestad reglamentaria,
así como los instrumentos normativos que crean y su relación con el resto de
fuentes jurídicas que regulan la contratación estatal, para finalmente analizar,
en los hechos, las distorsiones antes referidas.
Palabras clave: Competencia normativa, Potestad reglamentaria, Contratación
estatal, Fuentes del derecho.
Regulatory Powers in Public Procurement Law
of Peruvian Administrative Agencies
ABSTRACT
Peruvian law has explicitly recognized regulatory powers to administrative
agencies, which allows them to have a preponderant role in the production of
rules in public procurement. Although these delegations of legislative authority
are positively defined, distortions in the system of legal sources arise when
agencies exceed delegated powers or when measures issued by administrative
entities are mistaken for regulations. This paper aims to identify regulatory
powers of Peruvian administrative agencies, as well as the regulatory measures
they issue, and their relation with other sources of law.
Keywords: Regulatory Agencies, Quasi legislative Powers, Regulatory Powers,
Public Procurement, Sources of Law.
1. LA RESERVA DE LEY ESTABLECIDA
POR LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA EN MATERIA
DE CONTRATACIÓN ESTATAL Y LA COMPLEMENTARIA
REGLAMENTACIÓN ADMINISTRATIVA
De conformidad con el artículo 76 de la Constitución Política del Perú3, cuando
una entidad desea adquirir o contratar bienes, servicios u obras, como regla
general, debe efectuar un procedimiento de selección en el que concurran y
compitan distintos proveedores, de modo tal que se elija a aquel cuya oferta
técnica y económica reúna las mejores condiciones de calidad, plazo y precio
que permitan garantizar la atención de sus funciones y operaciones esenciales,
3 "Artículo 76.°. Las obras y la adquisición de suministros con utilización de fondos o recursos
públicos se ejecutan obligatoriamente por contrata y licitación pública, así como también
la adquisición o la enajenación de bienes. La contratación de servicios y proyectos cuya
importancia y cuyo monto señala la Ley de Presupuesto se hace por concurso público. La
ley establece el procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades".
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en la calidad requerida, a precios y costos adecuados, y en el tiempo oportu-
no. Dicho precepto constitucional también dispone que “La ley establece el
procedimiento, las excepciones y las respectivas responsabilidades”, creando
una reserva de ley para el desarrollo normativo de la contratación estatal, y
en particular, de los procedimientos de selección. No se trata de una reserva
de ley formal, pues cabe la posibilidad de que la materia sea regulada por de-
creto legislativo o, en su defecto, por decreto de urgencia. Sin embargo, sí es
una limitación para que mediante ordenanzas regionales o locales4, o normas
reglamentarias del Poder Ejecutivo, se regule el contenido esencial de los
procedimientos de contratación.
La Constitución tampoco consagra la necesidad de que exista una única ley
sobre procedimientos de contratación, dado que podría haber más de una, en
función a diversos aspectos o consideraciones legislativas. El propio Tribunal
Constitucional5 se ha manifestado al respecto señalando:
En consecuencia, si bien es cierto que la Ley de Contrataciones del Estado repre-
senta la norma de desarrollo constitucional que recoge los principios señalados en
el artículo 76.° de la Constitución, también lo es que el contexto socioeconómico
puede determinar la necesidad de establecer mecanismos excepcionales de adqui-
sición, conforme lo señala la propia Constitución, y cuya única condición exigible
será que estén regulados por ley y que respeten los principios constitucionales
que rigen toda adquisición pública. Es claro, entonces, que ningún mecanismo de
adquisición será válido si no respeta los principios de eficiencia, transparencia y
trato igualitario.
Este Colegiado reconoce que hoy en día la búsqueda de una mayor eficacia en la
administración pública puede determinar que, debido a particulares y específicas
necesidades de cada entidad, en términos de costo y tiempo –necesidades que
van surgiendo como consecuencia de la modernización del Estado–, se opte por
mecanismos alternos, pues como ya se ha señalado, lo que finalmente se busca con
4 Para el caso de los gobiernos regionales y locales hay, además, una restricción comple-
mentaria para poder regular autónomamente en materia de contratación estatal en la Ley
de Bases de Descentralización. Dicha norma establece claramente en su artículo 10 que:
“Artículo 10. Carácter y efecto de las normas.
10.1. La normatividad que aprueben los distintos niveles de gobierno en el marco de sus
atribuciones y competencias exclusivas, son de cumplimiento obligatorio en sus respectivas
jurisdicciones.
10.2. Los poderes Legislativo y Ejecutivo, no pueden afectar ni restringir las competencias
constitucionales exclusivas de los gobiernos regionales y locales.
10.3. Las normas técnicas referidas a los servicios y bienes públicos, y los sistemas ad-
ministrativos del Estado, referidos a presupuesto, tesorería, contaduría, crédito público,
inversión pública, contrataciones y adquisiciones, personal y control, por su naturaleza
son de observancia y cumplimiento obligatorio para todos los niveles de gobierno”.
5 Exp. n.° 020-2003-A I/TC, Lima, Colegio Químico Farmacéutico Departamental de Lima.
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