La protección de los consumidores en la Unión Europea: ¿Mito o realidad? - Núm. 6, Diciembre 2006 - Criterio Jurídico - Libros y Revistas - VLEX 43902754

La protección de los consumidores en la Unión Europea: ¿Mito o realidad?

AutorJorge Moráis Carvalho
CargoDoctor en Derecho de la Universidad Nueva de Lisboa
Páginas244-266

Doctor en Derecho de la Universidad Nueva de Lisboa. Becario de la Fundación para la Ciencia y la Tecnología. Trabajó en la Unidad de Mediación y Acompañamiento de Conflictos de Consumo y en la Oficina de Política Legislativa y Planeación del Ministerio de Justicia en Lisboa, Portugal.

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1. Introducción

La problemática de la protección de los consumidores, entendida como tal, nació hace poco más de cuatro décadas, en la secuencia del famoso discurso del presidente estadounidense John F. Kennedy en el Congreso el 15 de marzo de 1962. Desde entonces ha venido ganando un espacio progresivamente más relevante en la doctrina jurídica, especialmente en los países más desarrollados. La igualdad entre las partes de un contrato (comerciantes y consumidores), se veía seriamente afectada por la diferencia de poder económico, siendo abismal la asimetría de información y la diferencia de capacidad para imponer cláusulas en el contrato. Este es el fundamento natural de la protección del consumidor, por el que se implementaron normas con el objetivo de disminuir esa desigualdad.

Sin embargo, debe notarse que la aprobación de normas protectoras del consumidor tiene también el apoyo - y el consecuente e importante incentivo - de las grandes empresas, las únicas capaces de mantenerse en el mercado debido al elevado costo asociado a una legislación exigente.

Se coloca, entonces, la cuestión de saber si no existen otras razones que explican la legislación aprobada en este ámbito. La actividad da la Unión Europea y de sus instituciones constituye un buen ejemplo de la relación entre las medidas que tienen como fin el regular funcionamiento del mercado y aquellas que velan por la protección del consumidor.

Este texto tiene como principal objetivo reflexionar, por medio de la descripción y el análisis de algunas normas comunitarias, sobre las razones, a veces no tan evidentes, que hay detrás del desarrollo del derecho del consumo en el mundo y especialmente en la Unión Europea.

En una primera parte, se traza un cuadro descriptivo del derecho del consumo comunitario, a través de breves referencias históricas, un análisis de las competencias de la Unión Europea y una exposición de la legislación comunitaria más relevante. Después, se exponen las principales fragilidades del derecho comunitario en esta materia. Por fin, se proponen algunas respuestas para la cuestión de saber si la protección del consumidor es un objetivo real o tan solo un mero instrumento de salvaguardia del mercado interno. Page 245

2. La protección del consumidor en el derecho comunitario
2. 1 Breve historia de la protección del consumidor en el derecho comunitario

En su versión original, el Tratado de Roma,12 firmado el 25 de marzo de 1957, no contenía ninguna norma específica de protección de los consumidores. Es natural que esta preocupación no haya estado presente en el pensamiento de aquellos que lo idealizaron, por cuanto aun no se trataba de una problemática entendida como tal y que se discutía de forma sistemática. El principal objetivo de la Comunidad consistía en el desarrollo armonioso de las actividades económicas, a través del establecimiento de un mercado común. El artículo 2 del Tratado establecía que "la Comunidad tendrá por misión promover, mediante el establecimiento de un mercado común y la aproximación progresiva de las políticas de los Estados miembros, un desarrollo armonioso de las actividades económicas en el conjunto de la Comunidad, un desarrollo continuo y equilibrado, una mayor estabilidad, una creciente elevación del nivel de vida y un estrechamiento de las relaciones entre los Estados miembros".

El mercado común se basa en las cuatro libertades principales: libre circulación de personas, servicios, mercancías y capitales. Page 246

Entre las atribuciones de la Comunidad, estaba prevista la promoción de "la aproximación de las legislaciones nacionales en la medida necesaria para el funcionamiento del mercado común" (artículo 3, letra h), del Tratado de Roma).

La tensión entre las normas de protección de los consumidores y el buen funcionamiento del mercado fue siempre, y continúa siendo de cierta forma, la fuente generadora de los principales avances y retrocesos en la legislación comunitaria. En efecto, una norma de protección de los consumidores adoptada en un país comunitario que no exista en otro puede constituir un obstáculo al desarrollo del mercado común, en la medida en que una empresa que tenga sede en este último país (con legislación menos protectora) sólo podrá comercializar el bien en el primer país si cumple con las normas más protectoras previstas ahí. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ya ha discutido el asunto en varios casos,3 especialmente tratando de saber si la adopción de este tipo de normas, así no sean discriminatorias, constituye una medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa, ambas prohibidas por el Tratado (artículo 28).4 Por ejemplo, en dos famosas sentencias, el TJCE discutió si las medidas adoptadas por los Estados respetaban el Tratado: en la Sentencia Dassonville (1974),5 estaba bajo observación una ley belga que exigía a las importaciones de Whisky la posesión de un certificado de origen, requerimiento inexistente en Francia; la Sentencia Cassis de Dijon (1979),6 departió sobre una norma alemana que impedía la comercialización de ciertas bebidas alcohólicas si estas no tenían un grado de alcohol mínimo, lo que impedía la importación de una bebida francesa que no cumplía con este requisito.7 Page 247

Los primeros documentos comunitarios que se refieren directamente a los consumidores surgen apenas a mediados de los años 70, como consecuencia de algunos movimientos internacionales. El primer Programa de acción relativo a la protección de los consumidores fue presentado por la Comisión Europea en 1975,8expresando cinco derechos fundamentales: a la protección de la salud y la seguridad; a la protección de los intereses económicos; a la indemnización de los daños; a la información y a la educación; y a la representación. Desde entonces, varios documentos de índole programática han sido aprobados, el último de los cuales es la Estrategia en materia de política de los consumidores (2002-2006),9 estando en preparación el Programa de Salud y Protección de los Consumidores (2007-2013).10

Es, sin embargo, a partir del Acta Única Europea (1986) que los derechos de los consumidores alcanzan un lugar entre las políticas comunitarias, determinando el artículo 100-A que la Comisión debe proponer medidas con el objetivo de proteger a los consumidores, tomando como base "un nivel de protección elevado".

El Tratado de Maastricht (1992) consolidó la posición de los consumidores, con la consagración de su protección como uno de los principios de la Comunidad (artículo 3, letra s))11 y la introducción del artículo 129-A, en un título autónomo, dedicado exclusivamente a la defensa de sus intereses.

El Tratado de Ámsterdam (1997) reforzó la posición de los consumidores, esclareciendo algunos aspectos y alterando otros, principalmente en lo que respecta a la agilización del proceso de decisión. El actual artículo 153 del Tratado, correspondiente al anterior artículo 129-A, determina que "para promover los intereses de los consumidores y garantizarles un alto nivel de protección, la Comunidad contribuirá a proteger la salud, la seguridad y los intereses económicos de los consumidores, así como a promover su derecho a la información, a la educación y a organizarse para salvaguardar sus intereses" (apartado 1), exigiendo que "al definirse y ejecutarse otras políticas y acciones comunitarias se tendrán en cuenta las exigencias de la protección de los consumidores" (apartado 2). Los demás números definen la base jurídica para las decisiones tomadas en materia de protección a los consumidores. Page 248

2.2. Ámbito de intervención de la Unión Europea

La legitimidad de la Comunidad para intervenir en materia de derecho de consumo ha constituido desde siempre una problemática, especialmente frente al principio de subsidiariedad (artículo 5 del Tratado)12 y a los complejos procesos de decisión comunitarios.

Actualmente, como consecuencia de los Tratados de Maastricht y de Ámsterdam, la Comunidad puede promover los intereses de los consumidores a través de dos tipos de medidas, previstas en el apartado 3 del artículo 153 del Tratado: "medidas que adopte en virtud del artículo 95 en el marco de la realización del mercado interior"; y "medidas que apoyen, complementen y supervisen la política llevada a cabo por los Estados miembros".

En lo que se refiere a las primeras medidas, el artículo 95 establece que las medidas son adoptadas por "el Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251 y previa consulta al Comité Económico y Social". El procedimiento de decisión conjunta previsto en el artículo 251 presupone la presentación de una propuesta por parte de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo (apartado 2), propuesta que se debe basar en un nivel de protección elevado de los derechos de los consumidores (artículo 95, apartado 3). Para la adopción del acto, al contrario de lo que sucede con el procedimiento previsto en el artículo 94, no es necesaria la unanimidad, siendo...

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