El control fiscal en el derecho comparado
| Autor | Rodrigo Naranjo Galves |
| Páginas | 30-73 |
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Para abordar un estudio de derecho comparado sobre el control fiscal es necesario partir desde un marco conceptual común a la mayoría de los sistemas actuales para precisar su papel dentro del Estado de derecho y de los procesos de transformación del Estado. Por ello, este capítulo consta de dos partes: la primera contiene un marco general sobre el papel de control fiscal en la democracia liberal en general y en los procesos de transformación del Estado que han tenido lugar en Latinoamérica en las últimas dos décadas; luego, en la segunda parte, se lleva a cabo el análisis de derecho comparado propiamente dicho.
Este último se orienta, en primer término, a las entidades superiores de auditoría de algunos países desarrollados: República Federal Alemana, Estados Unidos de América, España y la Unión Europea (entendida como un proceso avanzado de integración entre estados, pero no como un Estado). Luego se aborda el estudio de las entidades de fiscalización de países latinoamericanos: Chile, Bolivia y Perú. A partir de esto, se hacen conclusiones respecto a las condiciones de operatividad de los órganos de control fiscal.
Complementando lo dicho en este capítulo, este trabajo contiene un apéndice en el cual se explica por qué los países escogidos constituyen una muestra a partir de la que se pueden obtener conclusiones válidas respecto a las condiciones en las debe operar una entidad de fiscalización. Se ha considerado lícito acudir al recurso del apéndice en lugar de ubicar su contenido directamente dentro del capítulo por cuanto su densidad haría la lectura innecesariamente pesada.
El control fiscal, como los demás controles sobre la actividad administrativa,11hace parte del tema más general de la responsabilización, término castellano Page 31 equivalente al inglés accountability, que envuelve varios elementos, como la obligación de rendir cuentas, la transparencia y el derecho de los ciudadanos, y de la sociedad en general, de controlar la acción de los gobiernos (Bresser, 2000: 10).
El concepto de responsabilización es esencial, pues a través de él puede entenderse mejor el nexo entre el control sobre el manejo de fondos o bienes públicos y la democracia y, con esto, resaltar su carácter especial: técnico en su ejecución, pero profundamente político en sus propósitos y consecuencias.
Para comprender la importancia actual del control fiscal y las transformaciones que ha sufrido, es necesario tener en cuenta la diferencia entre las formas clásicas y las formas modernas de responsabilización, y cómo algunas de las primeras han venido transformándose y modernizándose en forma tal que, si bien conservan mucha de sus características tradicionales, su contenido responden a otra lógica.
Los controles tradicionales hacen parte del aparato estatal desde el surgimiento de la democracia liberal (aun desde antes) y son, principalmente, los controles jerárquicos, de auditoría y parlamentario. Estos controles, fundamentados en los mismos supuestos sobre los cuales se construyó la teoría demo- liberal, se caracterizan esencialmente por ser de regularidad: implican una comparación entre los actos o hechos sujetos a escrutinio y las normas que le sirven de fundamento con el fin de comprobar si los primeros se ajustan a las últimas (Groisman y Lerner, 2000: 75).
Por su parte, las formas modernas o gerenciales de responsabilización -que incluyen el control de resultados, la competencia administrada y el control social- están ligadas a cambios más o menos recientes en la concepción y tareas o manejan fondos o bienes públicos. En esta medida, podría afirmarse que el control fiscal no es propiamente un control sobre la actividad administrativa. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que cuando un particular lleva a cabo gestión fiscal esa gestión, en la inmensa mayoría de los caso, va atada a una función administrativa o a la colaboración de ese particular en el cumplimiento de la misma. Tal es el caso de las cámaras de comercio y los fondos públicos que manejan y administran en razón de las funciones administrativas entregadas por el legislador, como el Registro Mercantil y Registro de Único de Proponentes. Page 32 del Estado y a la necesidad de consolidar y profundizar la democracia, centrándose en la vigilancia sobre la elaboración de políticas públicas y sus resultados (Consejo Científico CLAD, 2000: 19).
En esta tipología, el control fiscal o de auditoría se ubica dentro de los "controles clásicos". En efecto, la evidencia histórica demuestra que el control sobre el recaudo, manejo e inversión de fondos públicos existe desde el medioevo, dado que toda unidad económica, asociación o Estado, cualquiera sea la naturaleza de este último, precisa de la vigilancia sobre la utilización de los medios económicos que pone a disposición de sus agentes (Stern, 1995: 15).12 En nuestro caso, debe recordarse que las cortes de cuentas fueron parte importante de la administración del Estado español durante el período colonial desde 1605 (OTS, 1975: 52), y que durante la República perduraron hasta 1923,13 cuando se adoptó el sistema de contralorías, tomado de referentes anglosajones, como resultado de la primera Misión Kemmerer (Duque, 1980: 11-60).
Sin embargo, a pesar de su carácter de control clásico, el control fiscal o de auditoría ha sufrido una transformación que lo proyecta hacia los propósitos de las formas modernas de responsabilización.
Los controles de regularidad o de legalidad, están centrados en el cumplimiento de normas y por ello, en el caso del control fiscal, la verificación recaía principalmente sobre los sistemas presupuestales y contables. Hoy, sin embargo, en la mayoría de países se exige de este control una labor distinta, orientada a vigilar en qué medida el gasto público cumple con las llamadas tres 'E': eficiencia, eficacia y Page 33 economía; amen de otros principios aun más modernos, como la valoración de costos ambientales y la equidad. A nivel internacional, esta metamorfosis se concreta en la llamada auditoría de gestión y resultados o de desempeño.
Esto no quiere decir que se acabe con los controles de regularidad contable o presupuestaria, sino que estos últimos se suman al control de gestión y resultados, conformando la llamada auditoría integral o comprensiva,14 que surge en Canadá y los Estados Unidos hacia los años cuarenta para superar la auditoría denominada, peyorativamente, revisión de cupones (GAO, 9-13).
En Colombia, ese cambio de enfoque sólo se consolidó con el cambio constitucional de 1991, aunque el control de gestión y resultados no es del todo nuevo: de hecho, hacía parte del aparato conceptual que sirvió de fundamento a la...
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