Los convenios interadministrativos en el ordenamiento jurídico español desde un punto de vista contractual
| Autor | Marc Vilalta-Reixach |
| Páginas | 83-114 |
REVI STA DIGITAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, N. º 15, P RIMER SEM EST RE/ 2016, PP. 83-1 14
venios
interadministrativos en
el ordenamiento jurídico
español desde un punto
de vista contractual
MARC V IL ALTA-RE IX AC H1
RESUMEN
Este trabajo tiene por objeto analizar el tratamiento contractual que reciben
los convenios entre administraciones públicas territoriales en el ordenamiento
jurídico español. A tal efecto se examina, en primer lugar, la posibilidad de
considerar dichos convenios como contratos públicos bajo el Texto refundido
de la Ley de Contratos del Sector Público; para pasar a cuestionar, seguida-
mente, qué consecuencias prácticas pueden derivarse de esta consideración
y la conveniencia de someter estas relaciones convencionales a la normativa
contractual.
Palabras clave: convenios interadministrativos, contratos públicos, nego-
cios excluidos del Texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público,
ordenamiento jurídico español, colaboración administrativa.
1 Doctor en Derecho, Universidad de Barcelona, Barcelona, España. Profesor agregado
de Derecho Administrativo, Universitat Oberta de Catalunya (UOC), Barcelona, España.
Sus principales líneas de investigación son las relaciones interadministrativas, el derecho
local y la contratación pública. Correo-e: mvilaltare@uoc.edu. Fecha de recepción: 27 de
noviembre de 2015. Fecha de modificación: 15 de abril de 2016. Fecha de aceptación: 16
de mayo de 2016. Para citar el artículo: Vilalta-Reixach, M. (2016). Los convenios inte-
radministrativos en el ordenamiento jurídico español desde un punto de vista contractual.
Revista digital de Derecho Administrativo n.º 15, primer semestre, Universidad Externado de
Colombia, pp. 83-114. DOI: http://dx.doi.org/10.18601/21452946.n15.06
Marc Vilalta-Reixach
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REVI STA DIGITAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, N. º 15, P RIMER SEM EST RE/ 2016, PP. 83-1 14
Inter-Administrative Agreements in the
Spanish Legal System from a Contractual
Standpoint
ABSTRACT
The purpose of this paper is to analyze the contractual procedure and treatment
that inter-administrative agreements receive in the Spanish legal system. In
order to do so, first there is the need to consider such agreements, as instruc-
ted by the TRLCSP, as public contracts. Then the paper examines the practical
consequences that can derive from this qualification and the convenience of
submitting these agreements to the standard contractual regulation in the TRLCSP.
Keywords: Inter-administrative Agreements, Public Works Contracts, Pu-
blic Sector, Business Transactions Excluded from the TRLCSP, Spanish Legal
System, Administrative Cooperation.
I. INTRODUCCIÓN
Sin duda alguna, los mecanismos de colaboración entre las diferentes entidades
públicas territoriales constituyen una pieza clave del sistema administrativo
español. En efecto, partiéndose de la consideración de que en muchas oca-
siones la satisfacción del interés general no puede ser asumida de una forma
totalmente autónoma e independiente por los distintos niveles de gobierno y
administración, se ha puesto de relieve la necesidad de establecer mecanismos
relacionales entre ellos. Mecanismos que, además de contribuir a dotar de
coherencia y unidad al sistema, deben permitir garantizar una gestión eficaz
de los intereses públicos.
En este sentido, el ordenamiento jurídico español ha venido regulando
una gran variedad de instrumentos o técnicas de colaboración, tanto de ca-
rácter orgánico (como los consorcios, mancomunidades de municipios u otras
fórmulas asociativas) como funcional (como el deber de asistencia y auxilio
entre administraciones públicas o el necesario intercambio de información).
Instrumentos que, además, adquieren aún una mayor importancia en el actual
contexto de crisis económica, por cuanto pueden verse también como medidas
de ahorro que, generando economías de escala, permitan reducir los costes de
producción y propiciar un mejor aprovechamiento de los recursos públicos.
En este escenario, nuestro trabajo centrar la atención específicamente en
la figura de los convenios entre administraciones públicas que, como se ha
afirmado por la doctrina (p. ej., Rodríguez de Santiago, 1997, p. 19), se han
convertido en la técnica de colaboración por excelencia, deviniendo en una
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verdadera forma de administrar asuntos de interés común2. Ahora bien, nuestro
propósito no es ofrecer una exposición completa y detallada de su régimen
jurídico, sino centrarnos en un aspecto mucho más concreto: el análisis de
dichos instrumentos relacionales desde un punto de vista contractual.
A primera vista podría pensarse, y con razón, que la asociación de estas dos
ideas –colaboración y contratación– es completamente equivocada. Y es que tradi-
cionalmente el recurso a mecanismos colaborativos se ha venido considerando
como una forma de provisión de bienes o servicios alternativa a la contratación
externa. De ahí que la legislación española en materia de contratación viniera
excluyendo de su ámbito de aplicación las relaciones de colaboración entre
administraciones públicas3.
Ahora bien, como veremos en las páginas siguientes, actualmente la frontera
entre la colaboración administrativa y el mercado (o la contratación pública)
no es tan nítida. Más bien al contrario. La decidida apuesta por la construcción
de un mercado interior europeo y la necesidad de asegurar la existencia de un
marco jurídico uniforme y sin exclusiones que garantice su funcionamiento
han llevado a una notable extensión del ámbito de aplicación de la normativa
reguladora de los contratos públicos y, con ella, a la necesidad de precisar en qué
casos concretos los acuerdos celebrados entre entidades públicas territoriales
deben quedar sujetos a dichas normas4. Y es que –tal y como puso claramente
de relieve el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE) en
Sentencia de 13 de enero de 2005, asunto C-84/03, Comisión de las Comunidades
Europeas/Reino de España– hoy en día no resulta posible excluir, a priori, dichos
instrumentos relacionales. Sino que, en la medida en que estos pudieran con-
figurarse como un mecanismo de adjudicación de determinadas prestaciones a
2 Para hacernos una idea, podemos destacar que sólo en el período 2010-2012 –según los
últimos datos publicados por el Registro de Convenios del Ministerio de Hacienda y Ad-
ministraciones Públicas– y en lo que se refiere a la Administración General del Estado, se
suscribieron un total de 883 convenios de colaboración con las entidades locales, en áreas
de actuación tan diversas como servicios sociales, economía y hacienda o medio ambiente.
3 Para no remontarnos a antecedentes más lejanos podemos citar, por ejemplo, el artículo 3.1
c) del anterior Real Decreto 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprobó el Texto refun-
dido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, que excluya del ámbito de
aplicación de dicha norma “Los convenios de colaboración que celebre la Administración
General del Estado con la Seguridad Social, las Comunidades Autónomas, las Entidades
locales, sus respectivos organismos autónomos y las restantes entidades públicas o cual-
quiera de ellos entre sí”.
4 Ciertamente, dada su especial trascendencia en la vida social y económica de los Estados,
la contratación pública ha sido uno de los ámbitos en los que la legislación europea ha
encontrado un mayor desarrollo; llegándose a conformar, como se ha denominado, un
verdadero “Derecho común de los contratos públicos” (RAZQUÍN LIZARRAGA, 1996, p. 35
o PIÑAR MAÑAS , 2004, p. 28). En el mismo sentido se ha afirmado que la aprobación de
las directivas europeas en materia de contratación pública viene a consolidar “un proceso
de armonización/uniformización jurídica a nivel nacional” (GIMENO FELIÚ, 2015, p. 82).
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