Las corporaciones autónomas regionales (CAR) y la regulación ambiental del territorio a propósito de la disputa por el borde norte de Bogotá
| Autor | Sebastián Rubiano Galvis/Viviana Esteban García |
| Páginas | 261-307 |
LAS CORPORACIONES AUTÓNOMAS REGIONALES (CAR)
Y LA REGULACIÓN AMBIENTAL DEL TERRITORIO
A PROPÓSITO DE LA DISPUTA POR
EL BORDE NORTE DE BOGOTÁ*
Sebastián
rubiano gaLvis
**
Viviana
esteban garcía
***
introducción
Desde hace algunas décadas la regulación del suelo ya no se limita a la interven-
ción del Estado central en el mercado inmobiliario, el mercado de tierras rurales
o la asignación de derechos de propiedad1, sino que se inscribe en un proyecto
más amplio en virtud del cual el Estado planifica el uso, el acceso y el aprovecha-
miento del territorio, entendido desde sus componentes social, cultural y biofí-
sico, y desde distintas escalas2. En Colombia, la planificación o el ordenamiento
territorial se concreta en un conjunto de mecanismos que pretenden lograr una
organización políticoadministrativa del Estado y una proyección espacial de sus
políticas sociales, económicas, ambientales y culturales por medio del régimen
de descentralización administrativa. En este sentido, el ordenamiento del territo-
rio es un proceso técnico y político, por lo que su puesta en marcha es compleja
debido a la participación de varias autoridades en distintos niveles —catastrales,
ambientales, urbanísticos, entre otros— cuyas distintas visiones y aspiraciones
* Agradecemos a Julián López-Murcia, Sabina Rodríguez, Everaldo Lamprea y Helena Alviar por
los valiosos comentarios que hicieron a una versión preliminar de este texto y a Catalina Mojica
y Camilo Julio por permitirnos usar material fotográfico de su autoría. Agradecemos también a
Manuel Rodríguez y a sus estudiantes del curso Política y Gestión Ambiental en América Latina
de la Maestría en Gerencia Ambiental de la Universidad de los Andes, con quienes discutimos
también un borrador previo de este artículo. Cualquier error o imprecisión que haya quedado en
el texto es responsabilidad nuestra.
** Estudiante de doctorado en Ciencias Ambientales, Política y Gestión de la Universidad de Califor-
nia en Berkeley. Abogado y magíster en Geografía de la Universidad de los Andes e investigador
del Grupo de Derecho Ambiental de la misma universidad.
*** Bióloga de la Universidad Nacional de Colombia, exasesora para temas ambientales del equipo de
apoyo del despacho de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá y estudiante de maestría en
Ecología Tropical Acuática de la Universidad de Bremen, Alemania.
1 María Mercedes Maldonado, “La discusión sobre la expansión al norte de Bogotá: una aproxima-
ción desde el derecho”, en Gerardo Ardila (ed.), Territorio y sociedad: el caso del Plan de Ordenamiento
Territorial de la ciudad de Bogotá, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia, 2003, pp. 35-76; Hele-
na Alviar y Catalina Villegas (comps.), La función social de la propiedad en las constituciones colombianas,
Bogotá, Uniandes, 2012.
2 Un hito en este proceso fue la Carta Europea de Ordenación del Territorio de la Comuni dad
Europea aprobada en 1983. Véase Rutherford Platt, Land Use and Society. Geography, Law, and the
Public Policy, Washington, London Covelo, Island, 2004.
261
eL estado reguLador
sobre el desarrollo territorial deben concertarse y materializarse en mecanismos
como los planes de ordenamiento territorial (
pot
)3.
Una de las dimensiones del ordenamiento territorial es la ambiental. El suelo
es un recurso que puede usarse para distintos fines, como la agricultura o la
silvicultura, y que depende de una estructura ecológica más amplia en la que los
bosques, la vegetación y el ciclo del agua están relacionados de manera directa.
La Constitución y las leyes colombianas establecen que los municipios deben
regular los usos del suelo en una escala local mediante distintos
pot
4 que deben
incluir consideraciones económicas, culturales y ambientales5. En un momento
en el que se avecinan la revisión y la modificación de muchos de los
pot
del país
y en el que imperativos como la protección del agua, la adaptación al cambio
climático y la gestión del riesgo son cada vez más urgentes6, es clave reflexionar
más sobre las dimensiones ambientales de la regulación del suelo y sobre las
competencias de las Corporaciones Autónomas Regionales (
car
) en materia de
ordenamiento territorial ambiental7.
3 Maldonado, op. cit.; según la Corte Constitucional, el ordenamiento del territorio comprende una
serie de “acciones, decisiones y regulaciones, que definen de manera democrática, participativa,
racional y planificada, el uso y desarrollo de un determinado espacio físico territorial con arre-
glo a parámetros y orientaciones de orden demográfico, urbanístico, rural, ecológico, biofísico,
sociológico, económico y cultural […]”. El ordenamiento territorial debe además “promover la
armoniosa concurrencia de la Nación, las entidades territoriales, las autoridades ambientales y
las instancias y autoridades administrativas y de planificación”. Corte Constitucional, Sentencia
C-795 del 29 de junio del 2003.
4 Aunque la Constitución asigna a los municipios la función de reglamentar los usos del suelo, el
Código de Recursos Naturales (Decreto-Ley 2811 de 1974) ya había incluido dentro de su ámbito
de regulación a “la tierra, el suelo y el subsuelo”, había establecido que sus usos deben estar de
acuerdo con sus condiciones y factores constitutivos (artículo 3.º) y que su uso potencial debe con-
siderar factores físicos, ecológicos y socieconómicos de la región (artículo 178). La Constitución
estableció también el deber de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales
para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (artículo 80),
por lo que el ordenamiento se convirtió en un proyecto integral que debía incorporar dimensiones
sociales, económicas, culturales y ambientales. Para armonizar estas dimensiones con distintos
instrumentos, como los
pot,
en término normativos, se expidió: Congreso de la República, Ley
388 del 18 de julio de 1997, en Diario Oficial, n.º 43 091, 24 de julio.
5 La Ley 388 establece que en la elaboración y adopción de sus
pot
los municipios y distritos debe-
rán tener en cuenta determinantes del ordenamiento, los cuales operan como normas de jerarquía
superior. Uno de los determinantes es las normas sobre conservación y protección del medio
ambiente y gestión del riesgo. Entre éstas se incluyen las disposiciones producidas por la Corpo-
ración Autónoma Regional o la autoridad ambiental de la respectiva jurisdicción en temas como
reserva, alindamiento, administración o sustracción de las reservas forestales y parques naturales
de carácter regional, manejo de cuencas hidrográficas y conservación de las áreas de especial im-
portancia ecosistémica (artículo 10.º, numeral 1.b).
6 Los efectos sociales, económicos y ambientales de las emergencias invernales del 2010 y el 2011
asociadas al fenómeno climático extremo conocido como La Niña pusieron de presente la urgen-
cia de tomar en serio la dimensión ambiental del ordenamiento territorial.
7 Esta dimensión se ha abordado desde distintos conjuntos de literatura: desde la gestión ambiental,
el derecho ambiental y las ciencias ambientales. Cf. Francisco Canal Albán y Manuel Rodríguez
Becerra, “Las corporaciones autónomas regionales, quince años después de la creación del Sina”,
en Manuel Rodríguez Becerra (ed.), Gobernabilidad, instituciones y medio ambiente en Colombia, Bogotá,
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Las corporaciones autónomas regionaLes (car) y La reguLación ambientaL…
Con el ánimo de aportar a esas discusiones, este artículo plantea algunas refle-
xiones sobre la función reguladora del Estado en materia ambiental a propósito
del papel de las
car
en los procesos de ordenamiento territorial. Sostenemos
que el papel de estos entes en los procesos de concertación de los
pot
es fun-
damental para incorporar a mediano y largo plazo dimensiones ambientales en
el ordenamiento territorial. También argumentamos que las discusiones sobre
cuáles son y cómo se implementan los determinantes ambientales del ordena-
miento ilustran los dilemas conceptuales y prácticos de la regulación ambien-
tal del territorio. Como estudio de caso analizamos la disputa entre la
car
de
Cundinamarca, el Distrito Capital y otros actores institucionales y sociales en
torno a la regulación del suelo del borde norte de la ciudad capital de las últimas
dos décadas a raíz de la discusión del primer
pot
de Bogotá del año 2000 y la
orden de declarar una zona de reserva forestal en dicha franja. El eje de esa
disputa ha girado en torno a las implicaciones ambientales, urbanísticas y socio-
económicas de la expansión de la ciudad hacia el borde norte y, en general, de
su expansión tipo mancha de aceite sobre el suelo de la Sabana8.
Este texto se divide en cuatro secciones: en la primera discutimos desde distin-
tos ángulos el concepto de regulación ambiental y argumentamos que la regulación
del suelo ya no puede leerse sólo como la intervención del Estado en dicho
mercado, sino que debe entenderse como una empresa reguladora que tiene que
equilibrar múltiples intereses sobre el territorio presente y futuro con especial
consideración por el equilibrio socioecológico; en la segunda caracterizamos, a
la luz del concepto de regulación ambiental, la estructura del Sistema Nacional Am-
biental con énfasis en las
car
; en la tercera reseñamos el estudio de caso sobre
la disputa por la regulación del suelo del borde norte de Bogotá y destacamos el
papel de las
car
de Cundinamarca en dicho conflicto partiendo de su rol en los
procesos de concertación de los asuntos ambientales de los
pot
y de su función
en el tema de ordenamiento ambiental; y en la cuarta sección planteamos algu-
nas preguntas sobre el papel de las
car
y los retos conceptuales y prácticos para
incorporar dimensiones ambientales en la regulación del territorio.
“Foro Nacional Ambiental”, 2008; Jorge Iván Córdoba, Planes de ordenamiento territorial, propiedad y
medio ambiente, Bogotá, Universidad Externado de Colombia, 2012; Germán Andrés Quimbayo y
Juana Mariño de Posada, “Biodiversidad y ordenamiento del territorio”, en Juan Carlos Bello et al.
(eds.), Biodiversidad 2014. Estado y tendencias de la biodiversidad continental de Colombia, Bogotá, Instituto
Alexander von Humboldt, 2014.
8 Para reconstruir y analizar el estudio de caso recurrimos a fuentes secundarias, normatividad, juris-
prudencia y actas de sesiones de la
car
. También asistimos como observadores a varias reuniones
de socialización sobre el plan de manejo de la Reserva Forestal Regional del Norte y la unidad de
planificación rural del norte del
pot
entre diciembre del 2013 y octubre del 2014.
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