El derecho político a demandar por inconstitucionalidad reformas constitucionales: límites y potencialidades/The political right to suit the constitutional amendments: weakness and strengths
| Autor | Camilo Ernesto Castillo Sánchez, Ethel Nataly Castellanos Motales |
| Páginas | 316-349 |
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El reformismo constitucional al que Valencia Villa (1997) se refería como una de las constantes estructurales del constitucionalismo colombiano antes de 1991, aún no ha dejado de serlo. Nos hemos convencido cada vez más de este enunciado a lo largo de diversas investigaciones sobre la historia constitucional colombiana y su actualidad1.
En ellas hemos hallado que, a diciembre de 2012, se han realizado 37 reformas constitucionales a la Carta Política de 1991.
Las constantes reformas plantean preguntas sobre la vocación de permanencia de la Constitución y la legitimidad de los cambios, no sólo por sus contenidos sino también por la cantidad de reformas que en ocasiones parece abrumadora. Es difícil establecer si el cúmulo de reformas responde a conveniencias o a necesidades reales que pretenden ser resueltas a través de normas constitucionales; lo que sí parece claro es que estas son a la vez causas y consecuencias de la perpetua necesidad de reformar.
A pesar de esta intuición inicial que mira con sospecha el reformismo constitucional, es importante recordar que la posibilidad de reformar la Constitución por medio de varios mecanismos surgió de la experiencia negativa de una Constitución de difícil transformación -la de 1886- después de la reforma de 1957 (Noyes, 1973). Por tal razón podría pensarse que la existencia de diversos mecanismos de reforma constitucional es una expresión de la apertura a la participación demo-crática. Sin embargo, esta afirmación no es tan clara ya que ha sido una constante la preferencia por los mecanismos democráticamente más indirectos -sin la participación del constituyente primario- y menos participativos para la reforma de la Constitución.
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Estos elementos muestran un contexto constitucional desde el cual se podrían analizar múltiples aspectos: los diseños institucionales, el nivel de participación y control político de la ciudadanía, la cultura política de los ciudadanos colombianos, la visión que se tiene sobre el rol de las normas frente a la realidad, entre otros factores (García Villegas, 2006; García, Jaramillo, Rodríguez & Uprimny, 2007; Bellamy, 2010). Además, cabría preguntarse sobre el acierto del proceso constituyente en las decisiones adoptadas hace apenas 20 años -un tiempo corto en términos constitucionales si se tiene en consideración la estabilidad de una constitución como la de los Estados Unidos (García, Jaramillo, Rodríguez & Uprimny, 2007; Tilly, 2010) - y sobre su visión acerca de los procesos de reforma constitucional. La concepción sobre la reforma implica una opción clara por un tipo de constitución -nos referimos a la clásica división entre una constitución rígida y una flexible (Lowenstein, 1983) - y una decisión sobre la eventual adopción de cláusulas pétreas.
Sobre este último punto es claro, desde el diseño normativo y según la propia jurisprudencia constitucional, que la Asamblea Constituyente no optó por una constitución rígida ni tampoco estableció cláusulas pétreas2. Con base en esa opción el nuevo texto debía enfrentar el desafío de garantizar que el pacto social de los colombianos tuviese cierta permanencia en el tiempo. Sin embargo, no podía excluir la posibilidad de cambio ante las realidades fácticas propias de la evolución de una nación que, al parecer, tiene un alto aprecio por la legalidad y cuyos dirigentes pueden tener una fuerte mística sobre el poder de cambio que las normas pueden generar en la sociedad (García Villegas, 2006). Eso podría explicar las razones por las cuales el Constituyente optó por varios mecanismos de reforma constitucional: la asamblea nacional constituyente; el referendo; el plebiscito y el acto legislativo.
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No obstante, la forma preferida para hacer reformas constitucionales en Colombia ha sido el acto legislativo, mecanismo cuyo uso en nuestro país ha mostrado la relativa facilidad con la que puede ser reformada la norma suprema por parte del constituyente derivado. Esta relativa falta de dificultad tal vez deriva no tanto del diseño institucional sino de nuestras costumbres políticas; por ejemplo, la usual correspondencia política entre las mayorías legislativas y el Presidente de la República (Gutiérrez, 2007).
Estas reflexiones preliminares sobre el tema abren un número importante de líneas de trabajo. Con todo, el asunto que nos ocupa es que la misma carta política asigna un papel fundamental a la ciudadanía y a la Corte Constitucional frente a las reformas adelantadas a través del acto legislativo, mecanismo recurrente de cambio constitucional. La centralidad que atribuimos a este tipo de reformas se explica porque la Corte Constitucional es la única institución que puede revisar e incluso declarar inexequibles estas recurrentes reformas constitucionales. Sin embargo, su competencia sólo se activa si se presenta, en debida forma, una acción pública por parte de un ciudadano en ejercicio de su derecho político3a demandar.
Por lo tanto, el control judicial de constitucionalidad de este tipo de reformas dependerá de las demandas presentadas por los ciudadanos y estas requieren de una técnica cada vez más elaborada. Todo esto nos lleva a preguntarnos si este diseño de control constituye un obstáculo al ejercicio de la acción pública, un obstáculo al control de la reforma de la constitución y, por ende, al ejercicio de un derecho político.
La hipótesis de este texto es que los requisitos para ejercer el derecho político a controlar la reforma a la constitución son razonables. Por tanto, la inclusión y cualificación de los requisitos para que la ciudadanía active el ejercicio del control que adelanta la Corte Constitucional no se erigen en obstáculos insalvables. De hecho, los requisitos exigen
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el seguimiento crítico de los trámites legislativos con lo cual se asegura también el control político sobre los poderes ejecutivo y legislativo, además del control jurídico que pretende la acción.
Para abordar los problemas y poner a prueba la hipótesis inicial de trabajo, este texto utilizará categorías propias de la dogmática de la teoría constitucional y el derecho constitucional colombiano en asocio con algunos elementos de la Ciencia Política. De la misma manera se hará uso de la jurisprudencia constitucional sobre los temas que conciernen a este artículo. Por eso el texto combina análisis dogmáticos y jurisprudenciales propios del Derecho Constitucional y elementos de la Ciencia Política.
El orden temático de este escrito es el siguiente (i) se hará alusión al sentido de la expresión derecho político en la modernidad occidental;
(ii) se explicarán los orígenes e implicaciones de la acción pública de inconstitucionalidad como derecho político en Colombia; (iii) se enunciarán los mecanismos de reforma constitucional existentes; (iv) se explicará el deber ser del ejercicio del derecho político a demandar en acción pública un acto legislativo y, finalmente (v) se harán algunas reflexiones sobre los desafíos que plantea este derecho político y sus requisitos.
En las democracias occidentales se considera que los derechos políticos son bien conocidos por sus ciudadanos y dirigentes. La celebración periódica de elecciones para elegir congresistas, escoger al titular del poder ejecutivo, o la celebración de consultas que se le hacen a los gobernados sobre importantes aspectos de la vida del país (referendos y plebiscitos), son instituciones que le demuestran al ciudadano que su opinión debe ser tenida en cuenta y, además, le hacen partícipe en la vida política de la nación. Lo mismo ocurre con los gobernantes. Ningún funcionario público se atrevería a decir que la celebración de elecciones es un gasto superfluo de tiempo y dinero, al contrario, las elecciones son la oportunidad para que prevalezcan las tesis de su partido, o la ocasión para acceder al poder político en caso de haberlo perdido.
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Uno de los principales motores de las reformas constitucionales llevadas a cabo en América Latina en las últimas dos décadas fue la necesidad de ampliar las bases sociales de la democracia.4En efecto, muchos de los regímenes del continente se consideraban cerrados y eran acusados de permitir exclusivamente la participación en el juego político de los partidos que habían detentado el poder desde siempre. Esto generó en los ciudadanos una especie de apatía hacia la participación en política -al fin y al cabo no había ningún candidato diferente de donde escoger- y, a su vez, una deslegitimación del régimen político, ya que para participar en los cargos de elección popular era necesario tener el padrinazgo de alguien poderoso dentro de los partidos dominantes, de lo contrario las posibilidades de llegar a ese cargo estaban clausuradas (Sánchez (coord), 1989). Con base en lo anterior es posible afirmar que los derechos políticos son bienes preciados para las democracias, y por tanto merecen ser protegidos de forma vigorosa.
La historia de los derechos no puede verse como el paso sosegado de una era a otra, esto es, de una época donde no había derechos a otra en la que sí los había. De hecho, la historia de los derechos está llena de...
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