Los Departamentos de Gestión Ambiental: análisis del Decreto 1299 de 2008
| Autor | Carlos Andrés Echeverry Restrepo |
| Cargo | Docente del Departamento de Humanidades e Idiomas de la Universidad Tecnológica de Pereira. |
| Páginas | 176-202 |
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La Declaración de Río de Janeiro de 1992 fue prolija en la formulación de principios que sustentaran una actuación articulada y sistemática del derecho público ambiental internacional, en la materialización de lo que vendría a ser considerado como el principio rector en dicha materia: el desarrollo sostenible1.
Una de las disposiciones que intentan coadyuvar al logro del ideal de sostenibilidad está representada en el principio 16 de Río, el cual señala que "[l]as autoridades nacionales deberían procurar fomentar la internalización de los costos ambientales y el uso de instrumentos económicos, teniendo en cuenta el criterio de que el que contamina debe, en principio, cargar con los costos de la contaminación, teniendo debidamente en cuenta el interés público y sin distorsionar el comercio ni las inversiones internacionales". Tal internalización de costos ambientales ha tenido un desarrollo normativo en Colombia desde la expedición del Decreto Ley 2811 de 1974, mejor conocido como Código de Recursos Naturales, inicialmente a través de la figura de tasas. Debemos recordar que las tasas retributivas, compensatorias o por uso de los servicios ambientales son instrumentos que facilitan, en parte, la inclusión del costo económico de la depreciación de los elementos del medio ambiente causada por las actividades productivas que requieren de permisos, licencias o concesiones para el aprovechamiento de los recursos naturales renovables2.
Ahora bien, aparte de las tasas existen otros instrumentos que ayudan a internalizar los costos ambientales o a dar realización al principio de quien contamina paga3, como las normas voluntarias ISO 14000, los llamados Page 177 permisos transables4 y los beneficios tributarios por inversiones ambientales como la deducción de renta y la exclusión del IVA. Recientemente, el Gobierno ha sugerido otro instrumento con la expedición del Decreto 1299 del 22 de abril de 20085, al cual ha denominado Departamentos de Gestión Ambiental (DGA). Estos departamentos se conciben como dependencias ubicadas dentro de la estructura organizacional de la empresa que tienen como principal finalidad la de velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental de la República6.
La aparición de este decreto presenta avances en cuanto a la fijación del límite a la libertad económica empresarial por efecto de la protección del bien jurídico medio ambiente, en concordancia con lo establecido en el artículo 333 de la Constitución Política. Sin embargo, tal iniciativa supone un cambio drástico de paradigma en materia de política ambiental, debido a que se irrumpe dentro de la estructura organizativa interna de las instituciones, terreno hasta hace poco considerado como inexpugnable. Asimismo, no puede pasar desapercibido el hecho de intentar volver obligatoria la gestión ambiental a nivel empresarial, un paso importante en la tarea de internalizar los costos ambientales en un mundo que exige un compromiso más fuerte del Estado y de las empresas en relación con la protección y recuperación del entorno. Page 178
El Decreto 1299 de 2008 es un instrumento jurídico, obligatorio y público7 que tiene por finalidad el mejoramiento del desempeño ambiental interno y externo de la empresa a través del cumplimiento de la normatividad ambiental vigente.
Se afirma que es un instrumento jurídico por tres razones: primero, porque se encuentra regulado por una norma expedida en función de la potestad reglamentaria asignada constitucionalmente al presidente de la República; segundo, por las consecuencias jurídicas derivadas de su aplicación8; y, tercero, porque uno de los principales objetos de los Departamentos de Gestión Ambiental (DGA) es velar por el cumplimiento de la normatividad ambiental de la República, esto es, apunta a la observancia obligatoria de otras disposiciones que en la materia sean pertinentes para los empresarios.
Otra característica importante del Decreto 1299 de 2008 es su obligatoriedad, manifestada en el segundo inciso del artículo 8.º: "El incumplimiento de las obligaciones contenidas en el presente decreto dará lugar a las sanciones respectivas, según el caso". La modificación de la estructura interna de la organización empresarial con los DGA no es un asunto discrecional para la alta dirección. Su conformación y operación son requerimientos imperativos so pena de que la autoridad ambiental competente inicie un proceso sancionatorio que tenga como finalidad la aplicación de medidas preventivas o correctivas a la empresa que se abstenga de cumplir con las disposiciones de la norma. Igualmente, se debe destacar que nuestro país dio un paso arriesgado al volver obligatoria la gestión ambiental empresarial. Tradicionalmente se asumía este tema como un instrumento voluntario en el cual las empresas decidían diferenciarse en el mercado a través de la adopción de sistemas de gestión ambiental como las normas ISO 14000. Page 179
Por último tenemos el carácter público del Decreto 1299 de 2008 dado por las funciones de control, seguimiento y vigilancia de las obligaciones allí contenidas en cabeza de las autoridades ambientales competentes9. En resumen, es una norma administrada y tutelada por poderes públicos.
A continuación, se expondrá cada una de las razones que fundamentan el carácter de instrumento jurídico del Decreto 1299 de 2008.
El Decreto 1299 de 2008 es una norma expedida por el presidente de la República en conjunto con el ministro de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT) en ejercicio de las facultades que se le confiere al primero en el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución Política de Colombia10 y se sustenta, además, en lo dispuesto por el artículo 8.º de la Ley 1124 de 200711. Empero, pese a que el Decreto 1299 de 2008 goza de presunción de legalidad, se discute si el presidente podía ejercer su facultad reglamentaria al expedir una norma sobre Departamentos de Gestión Ambiental o si, por el contrario, hubo una extralimitación de competencias, ya que le correspondía exclusivamente al ministro reglamentar tal encargo. Page 180
El Consejo de Estado, en sentencia del 26 de febrero de 199812, se pronunció acerca de la nulidad del Decreto 883 de 1997 (sobre licencias ambientales) expedido por el Gobierno Nacional13. En tal providencia, el alto tribunal señaló que el presidente de la República excedió su órbita de competencia e invadió la que por ley le correspondía al ministro de Medio Ambiente de la época:
Cuando la ley ordena que determinada materia sea regulada por un Ministerio, con ello quiere dar a entender el legislador que se hace innecesario hacer uso de la potestad reglamentaria consagrada en el artículo 189, numeral 11, de la Carta Política, adscrita al Presidente de la República, quien la ejercita con el Ministro o el Director del Departamento Administrativo respectivo. Sabido es que una cosa es hablar del Gobierno, entendido éste como Presidente y Ministro o Director del Departamento Administrativo respectivo, conforme lo prevé el inciso 3º del artículo 115 de la Carta Política, y otra muy diferente es hablar de una función administrativa que le corresponde únicamente al Ministro por mandato de la ley, porque aquí juega papel importante uno de los principios que rigen la actuación administrativa, como es el de la desconcentración de funciones.
Entonces, si se mira el acto administrativo acusado únicamente desde esta perspectiva, esto es, como si él fuera el desarrollo de las funciones asignadas al Ministro del Medio Ambiente en el artículo 5º, numerales 10 y 14, de la Ley 99 de 1.993, el mismo adolece de falta de competencia para su expedición, lo cual es causal de nulidad, conforme a las voces del inciso 2º del artículo 84 del C.C.A.14
La tesis del Consejo de Estado establece que a nivel nacional la competencia para dictar normas de carácter ambiental general está a cargo (aparte del Congreso de la República) del ministro de Ambiente, por lo cual no podía el presidente invadir tal órbita ya que afectaría uno de los principios clave de la actuación administrativa, cual es la desconcentración de funciones o de competencias. Frente al modo de comprender la importancia de este principio Page 181 en materia administrativa, nos acogemos plenamente al planteamiento de García Martínez (1964: 246).
[L]a desconcentración funcional consistirá en hacer descender el poder de decisión en los órganos de una jerarquía centralizada, aumentando consiguientemente de una manera normal las atribuciones o competencias de los órganos inferiores. Por ello, cuando en la Administración se dispone la transferencia de facultades, el órgano superior queda desposeído de la atribución que hasta ese momento venía ejerciendo, pasando aquéllas a integrarse en la esfera de competencia del órgano inferior, quien pasa, por tanto, a ejercerla en nombre propio.
Así, pues, la desconcentración implica un principio constitutivo de la organización administrativa, suponiendo un reparto de competencias administrativas...
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